Тема 4. Бюджетный федерализм и формы межбюджетных отношений в РФ

Проводимые в РФ радикальные экономические преобразования, ориентированные на рыночные отношения, потребовали разработки новой финансовой, бюджетной и налоговой политики, выступающей важной и составной частью в системе мер государственного воздействия на процессы воспроизводства. Построение федеративного государства с предоставлением максимальной самостоятельности региональным органам власти и муниципальным образованиям в решении социально-экономических задач на подведомственной им территории требует создания адекватной модели бюджетного федерализма, отвечающей и общегосударственным интересам, и интересам субъектов Федерации, а также местных органов самоуправления. При этом возрастает роль и значение научной разработки современной концепции теории федеративных отношений во всех сферах жизни общества, в бюджетной сфере в особенности.

В Толковом словаре русского языка федерализм характеризуется как принцип государственного устройства, основанного на федерации, а федерация, в свою очередь, - как «Союзное государство, состоящее из объединившихся государств или государственных образований, сохраняющих определенную юридическую и политическую самостоятельность». /С. 838/. Понятие «федерализм» специалисты рассматривают шире, чем понятие «федерация». В Энциклопедическом словаре по федерализму, вышедшем в 1997 г., дается следующее толкование этих понятий: «Федерализм» (от лат. federatio – союз, объединение) – форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации (штатов, кантонов, земель, республик и т.п.); субъекты федерации обычно наделяются учредительной властью, обладают ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции; компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной конституцией, каждый субъект федерации имеет свою правовую и служебную системы; одновременно существует единое федеративное (союзное) гражданство и гражданство союзных единиц».

В связи с тем, что на практике имеет место противоречие между централизацией и децентрализацией имущественных и бюджетных прав, для его разрешения используется сложная система межбюджетных взаимоотношений. Для раскрытия сущности и механизма функционирования этих отношений между бюджетами разных уровней, их оптимизации и гармонизации, а также для устранения условий, приводящих к антагонизму в бюджетной и налоговой сфере между уровнями управления признана теория бюджетного федерализма. Федерализм в данном случае предполагает наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы страны.

Децентрализованное оказание общественных благ (локализация выгод) не будет эффективным, если эти услуги (решения) не будут подкреплены адекватными децентрализованными финансовыми ресурсами, и в первую очередь, бюджетными. Нужна соответствующая бюджетная децентрализация, определяемая как бюджетный федерализм. Нижестоящие бюджеты, как известно, регулируются путем нормативных отчислений от федеральных налогов, выделения финансовой помощи в виде дотаций, субвенций, трансфертов и т.д. Но это не является бюджетной децентрализацией. Данные отношения, называемые межбюджетными, лишь отражают степень бюджетной автономии регионов. Бюджетный федерализм предполагает определенную самостоятельность в изыскании денежных средств, необходимых для реализации экономического федерализма, для финансирования децентрализованно применяемых решений и программ регионального (локального) развития. Только в этом случае можно говорить о реальной бюджетной (а, значит, и экономической) самостоятельности регионов.

Как показывает практика, ни в одной стране мира не удалось еще построить такую идеальную модель бюджетного федерализма, при которой объем доходных полномочий субъектов Федерации или местных органов власти полностью совпадал с расходными полномочиями, закрепленными за данным уровнем власти. Тем более этого трудно достигнуть в РФ, где практически каждый регион в силу целого ряда обстоятельств имеет ярко выраженную специфику, отличающую его от других. В результате несовпадения доходных и расходных полномочий формируются вертикальный и горизонтальный дисбалансы, для покрытия которых используются различные формы межбюджетных отношений. Целью бюджетного выравнивания является обеспечение всем гражданам страны примерно равного уровня государственных услуг независимо от региона их проживания. Это в свою очередь снижает уровень нерациональной межрегиональной миграции населения, исключает возможность значительного завышения уровня налогообложения в относительно более бедных регионах и сокращения объема и качества оказываемых услуг в целях ликвидации дефицита их бюджетов.

Бюджетный федерализм представляет собой чрезвычайно емкое, сложное и многомерное явление, охватывающее самые разные аспекты общественной жизни – политический, правовой, экономический, финансовый и др. Поэтому для его характеристики нужен системный подход. С этой позиции вполне можно согласиться с А.Лавровым, который рассматривает бюджетный федерализм как «систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанную»… на принципах самостоятельности бюджетов разных уровней, законодательного разграничения бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления, соответствия финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым им функциям и др.

Бюджетный федерализм служит одной из ключевых составляющих механизма функционирования федеративного государства. Поэтому принципы, на которых он основывается, не должны противоречить общим принципам федерализма. Итак, бюджетный федерализм предполагает:

§ четкое разграничение бюджетной ответственности, бюджетных доходов и полномочий в сфере расходов между различными уровнями власти;

§ распределение налогов между уровнями бюджетной системы исходя из критериев достаточности для покрытия расходов, обусловленных законодательным закреплением за каждым уровнем власти предметов ведения и полномочий;

§ высокую самостоятельность бюджетов всех звеньев управления;

§ наделение региональных и местных органов власти правом на самостоятельное составление, рассмотрение, утверждение и исполнение своих бюджетов;

§ обеспечение вертикальной и горизонтальной сбалансированности нижестоящих бюджетов за счет применения единых нормативно-расчетных методов регулирования межбюджетных отношений и предоставления бюджетных грантов;

§ проведение единой, согласованной с федеральным центром, налоговой и бюджетной политики;

§ наличие возможности использования асимметричных взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами для максимального учета интересов и особенностей последних, предотвращения и разрешения конфликтов («бюджетных и налоговых войн») между ними;

§ равенство бюджетных прав субъектов Федерации;

§ использование научно разработанных, объективных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их территориальных особенностей для корректировки межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения- отношения между органами власти разных уровней по поводу разграничения на постоянной (долговременной без указания срока) основе видов расходов, а также налогов и других платежей (полностью или частично), поступающих в бюджетную систему страны, нормативного распределения регулирующих доходов на временной основе и перераспределения средств из бюджета одного уровня в другой. Разграничение налогов и других платежей означает закрепление их в качестве собственных доходов, то есть закрепляемых за соответствующими бюджетами полностью или частично на постоянной основе. Цель такого разграничения - создание государством необходимых исходных условий для сбалансированности бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюденииминимальных государственныхсоциальных стандартов и исходя из имеющегося на соответствующей территории налогового потенциала.

При недостаточности для этих целей собственных доходов, то есть закрепляемых за соответствующими бюджетами полностью или частично (в процентной доле или по разделенной налоговой ставке) на постоянной основе, органы власти вышестоящего территориального уровня осуществляют бюджетное регулирование по выравниванию бюджетных доходов и социально-экономическому развитию территориальных образований, отстающих по объективным причинам.Бюджетное регулирование - это по существу межбюджетное регулирование, осуществляемое органами власти вышестоящего территориального уровня путем распределения регулирующих доходов и перераспределения средств из бюджета одного уровня в другой при недостаточности налогового потенциала на соответствующих территориях с целью выравнивания доходов бюджетов нижестоящего территориального уровня и социально-экономического развития территориальных образований, отстающих по объективным причинам, исходя из задач и функций, возлагаемых на их органы власти, при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов.Регулирующие доходы - налоги и другие платежи в бюджетную систему, по которым законодательными (представительными) органами власти вышестоящего территориального уровня при утверждении бюджета на очередной финансовый год устанавливаются на временной основе (не менее чем на год) и на долговременной (не менее трех лет) нормативы отчислений (в процентах) в бюджета нижестоящего территориального уровня в целях бюджетного регулирования.

Имеются следующие формы перераспределения средств из бюджета одного уровня в другой в порядке бюджетного регулирования: дотации нормативно-долевые дотации (трансферты), субвенции, взаимные расчеты, бюджетные компенсации, остатки бюджетных ссуд, не погашенные до конца года.

Дотация- сумма, утверждаемая и выделяемая на безвозвратной и безвозмездной основе из бюджета вышестоящего территориального уровня в бюджета нижестоящего территориального уровня в порядке бюджетного регулирования на текущие расходы без определения конкретной цели.

Субвенция - сумма, утверждаемая и выделяемая на безвозмездной основе из бюджета одного уровня в другой с указанием конкретной цели и на определенный срок. В случае неизрасходования ее в установленный срок или расходования не по назначению, соответствующие средства субвенции подлежат возврату в бюджет, из которого она была получена. Если же субвенция выделяется с указанием и других условий, то она называется«обусловленной субвенцией».

Субсидия- наиболее общее понятие, означающее предоставление финансовой помощи из бюджета одного уровня в другой без конкретизации различных форм ее, или в виде суммы, утверждаемой и выделяемой на безвозмездной основе юридическим лицам, не являющимся бюджетными учреждениями, а также гражданам-предпринимателям. Такая субсидия может предоставляться и на конкретную цель как субвенция со всеми присущими ей особенностями, а также с указанием других условий как«обусловленная субсидия».

Взаимные расчеты(бюджетные компенсации) - метод бюджетного регулирования, когда оно в той или иной степени не было учтено при утверждении соответствующих бюджетов. В РФ такие расчеты производятся в случаях, если изменения в налоговом и бюджетном законодательствах, решения о перераспределении полномочий между органами власти разных уровней, передаче ведомственного жилфонда и объектов соцкультсферы в муниципальную собственность, а также иные решения органов власти другого уровня, влекущие увеличение или снижение бюджетных доходов и расходов, не могли быть учтены при утверждении бюджетов путем передачи отдельных видов налогов или других платежей (полностью или частично) с бюджета одного уровня на другой, или через предоставление бюджетных компенсаций.

Бюджетная ссуда- сумма средств, выделяемая из одного бюджета в другой на возвратной основе. Она может выделяться из бюджета вышестоящего территориального уровня на покрытие кассовых разрывов в связи с сезонным характером осуществления расходов, либо поступления доходов. Такая ссуда предоставляется на срок до шести месяцев на безвозмездных или возмездных условиях с погашением не позднее чем до конца текущего года и оформляется соглашением. Если данная ссуда не погашается до конца года, то остаток ее рассматривается как средства, участвовавшие в бюджетом регулировании истекшего года.

Нужно отметить, что новая редакция Бюджетного кодекса РФ (ст. 129) предусматривает следующие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ:

дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

субсидии;

субвенции;

иные межбюджетные трансферты;

межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.