Земельная реформа и развитие земельных отношений в постсоветский период

Новый этап развития земельного законодательства относится к периоду так называемой перестройки. В 1989 г. была предпринята попытка кардинального разрешения земельного вопроса. Перед II Съездом народных депутатов СССР, начавшим работу 12 декабря 1989 г., большая группа депутатов призывала к всенародной политической забастовке, если закон о земле не будет включен в повестку дня и рассмотрен Съездом. 28 февраля 1990 г. не Съезд, а Верховный Совет СССР принял. «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле». Подготовка проекта Основ велась на фоне ожесточенной борьбы между сторонниками сохранения монопольной государственной собственности на землю и теми, кто призывал к ее разрушению. В результате этой борьбы понятие «собственность на землю» исчезло и в Основы был введен такой компромиссный титул права на землю, как пожизненное наследуемое владение. К «достижениям» Основ следует отнести также введение аренды на землю и плату за землепользование. Этим практически исчерпываются все новеллы, введенные в Основы, которые по существу не изменили советский земельный строй. Частная собственность на землю введена не была, но появилось два новых титула прав на землю: право пожизненного наследуемого владения и аренда. Тем самым незыблемость исключительной государственной собственности на землю в какой–то мере была поколеблена. Однако Основы были обречены на недолгое существование, ибо приближался развал Союза ССР.

Земельная реформа в Российской Федерации началась в 1990 г. Следует различать два этапа: 1–й этап, когда она развивалась на основе ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 г., и 2–й этап, когда была принята на референдуме 12 декабря 1993 г. новая Конституция.

22 ноября 1990 г. был принят Закон РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и 23 ноября 1990 г. Закон РСФСР "О земельной реформе", контрреволюционные по своей сути. В них впервые после революции было закреплено право частной собственности на землю. У хозяйств изымалась часть земли для создания в каждом районе фонда земли для наделения фермерских хозяйств. Был определен порядок выдела земельной доли и имущественного пая колхозников и работников совхозов

Это было сделано на основе ст. 12 Конституции РСФСР 1978 г., в которую в 1990 г. были внесены изменения, вводящие право частной собственности граждан на землю. Это право было очень ограниченным, неполным: собственник земельного участка не мог отчуждать его ни в какой форме (продать, подарить и т. д.) в течение 10 лет, т. е. был установлен общий 10–летний мораторий на распоряжение землей.

В 1990 – 1991 гг. велась разработка нового Земельного кодекса. 25 апреля 1991 г. он был принят. Но Кодекс не мог выйти за рамки Конституции, в которой был установлен 10–летний мораторий на продажу (передачу) земельных участков. Свободно разрешалась только купля–продажа земли государством у граждан и, наоборот, гражданами у государства. Серьезнейшей новеллой ЗК РСФСР явилось установление судебного разрешения всех земельных споров. Раньше они рассматривались только в административном порядке (до этого суды рассматривали лишь один спор – о пользовании земельным участком его собственниками в городе).

Президент Российской Федерации осуществлял регулирование хода реформы своими Указами. 27 декабря 1991 г. Президент Российской Федерации принял Указ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы». Указ установил продажу (передачу в собственность) колхозниками и работниками совхозов своих земельных долей: при выходе на пенсию (по старости или инвалидности); при переселении в другую местность; при передаче в собственность по наследованию; при внесении вырученных средств в местную перерабатывающую промышленность.

Колхозники, работники совхозов получили право продавать свои участки другим работникам совхозов или колхозникам либо лицам, вступающим в члены колхоза или поступающим на работу в совхоз.

Таким образом, права указанных граждан на продажу земельных участков были расширены по сравнению с Конституцией и ЗК РСФСР и носили антиконституционный характер.

Из названных положений Указа исходило и постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 года о реорганизации колхозов и совхозов, в котором предписывалось колхозам и совхозам перерегистрироваться в новые формы хозяйствования (АО, товарищества, кооперативы и др.). Это тоже противоречило Конституции и ЗК РСФСР, но Конституционный Суд не отреагировал на это.

Верховный Совет Российской Федерации, со своей стороны, принимал законы, направленные на дальнейшее расширение права частной собственности на землю. В 1992 г. Конституцию РФ были внесены дополнение и изменение, которыми разрешалась свободная купля–продажа земельных участков гражданами в четырех случаях – для ведения: личного подсобного хозяйства; садоводства; дачного строительства; индивидуального жилищного строительства.

Конституция и Закон не позволяли регулировать земельные отношения с учетом интересов определенных слоев общества, стремившихся к первичному накоплению капитала за счет государственной собственности. Поэтому Президент Российской Федерации стал регулировать их в антиконституционном указном порядке.

21 сентября 1993 г. был издан Указ Президента РФ № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", которым была прервана деятельность высших органов власти Российской Федерации. В соответствии со ст. 121–6 действовавшей Конституции, полномочия президента немедленно прекращались без какой–либо дополнительной процедуры. Однако бывший президент с помощью военной силы узурпировал власть, законное руководство Российской Федерации было заключено в «Матросскую тишину». Результатом антиконституционного переворота стало принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции. Она закрепила право частной собственности на землю, отменила все имеющиеся в прежней Конституции ограничения по распоряжению находящимися в собственности земельными участками, создала условия для дальнейшего перехода государственных земель в частные руки.

24 декабря 1993 г. Б. Ельцин, незаконно продолжавший осуществлять полномочия Президента РФ, издал Указ № 2228 «О приведении законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ». Он отменил часть ЗК РСФСР, ряд статей Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве, Закон об аграрной реформе, 8 статей Закона о зерне. Это создало пробелы и неопределенность по многим вопросам регулирования земельных отношений. В частности, были признаны недействующими статьи, определяющие компетенцию государственных органов по предоставлению земельных участков в собственность и пользование; статьи, устанавливающие порядок предоставления и изъятия земельных участков, что на практике порождало пробелы в законодательстве и правовой беспредел.

В соответствии с Указом Б. Ельцина «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.» продолжалась приватизация земель. В Основных положениях содержатся два раздела "4" и "410", специально посвященные приватизации этих земель, их купле–продаже при приватизации предприятий. В сферу сделок с землей включились органы Госкомимущества.

Ельциновский указ "О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г. еще более расширял земельную реформу. Указом были предусмотрены меры по закреплению прав граждан на земельные участки и доли и на свободное распоряжение ими в самых различных формах для развития сельскохозяйственного производства, свободного выхода для организаций фермерских хозяйств; не ограничиваются размеры приусадебных участков; предоставлено право на получение земли специалистам сельского хозяйства; предусмотрено право местных органов власти выкупа у крестьян земельных долей для перепродажи их другим лицам, желающим вести сельскохозяйственное производство, и т. д.

Период «указного» регулирование земельных отношений закончилось с принятием в 2001 г. Земельного кодекса РФ, и федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г.