Гражданская правоспособность государства и государственных (муниципальных) образований

Общие положения.Правовое положение государства и государственных (муниципальных) образований составляет важную часть учения о субъектах гражданского права, в которой тесно переплетены частно- и публично-правовые элементы¹. От подхода к государству в рамках права публичного зависит и его положение в гражданском праве.

Государство как носитель суверенитета едино и неделимо (не может существовать двух суверенов на одной и той же территории)². Соответственно государство и в гражданском обороте может рассматриваться как единый и единственный субъект³. Ценность такой конструкции состоит в том, что за действия каждой своей части отвечает государство в целом, обладающее несравненно большим объемом имущества. Поэтому случаи, когда у государства отсутствуют средства для того, чтобы рассчитаться со своими кредиторами, относительно редки.

В то же время Российское государство является многоуровневым образованием. Это связано как с множественностью функций, выполняемых государством в современную эпоху, так и с особенностями именно Российской Федерации, колоссальные размеры территории которой и многообразие культуры и быта населяющих ее людей уникальны. Рассматривать государство

Эти вопросы уже были предметом изучения, см.: Виткявичус П. П. Гражданская правосубъектность Советского государства. Вильнюс, 1978; Брагинский М И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М , 1981; Шенгелия Р. В. Гражданская правосубъектность Советского государства в кредитных отношениях. Тбилиси, 1984; Субъекты гражданского права / Под ред С.Н.Братуся. М., 1984.

Именно из этой посылки исходят авторы, которые считают, что суверенитетом обладает только Российская Федерация, а не ее субъекты (см.: Гражданское право: Учебник. 2-е изд. / Под ред. А. Г. Калпина, А. И. Масля-ева. 2-е изд. М., 2000. Ч. 1. С. 126).

До конца 80-х годов государство как субъект гражданского права понималось иначе, а именно как единый субъект, представленный органами власти и управления разных уровней. Все они выражали волю одного лица — Советского государства, которое было единым и единственным собственником государственных имуществ, где бы они ни находились. При такой модели разные уровни государства отличались лишь в зависимости от компетенции соответствующих государственных органов.

Глава 8 Государство и государственные (муниципальные) образования

только как единого и неделимого субъекта ни в публичном, ни в гражданском праве при таких обстоятельствах нельзя. Государство подразделяется на субъекты различных уровней — Российскую Федерацию, субъекты Федерации и муниципальные образования (города, районы, села, поселки, деревни и т.д.). Эти субъекты считаются самостоятельными лицами, имеющими свою структуру, собственное имущество и, по общему правилу, не отвечающими по обязательствам друг друга. Такое имущественное построение государства оптимально с точки зрения его федеративного устройства. Однако оно неудачно с точки зрения защиты интересов кредиторов неплатежеспособного государственного образования¹. Ведь нормальное состояние имущественных отношений — продукт деятельности государства в целом, которое и должно нести за них ответственность.

И все-таки в рамках действующего законодательства обособленная личность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований не может быть проигнорирована. Однако особенности не должны скрывать их общности. Гражданский кодекс исходит из того, что в целом участие государства и его частей в гражданском обороте строится на одинаковых принципах. Имеются, конечно, и некоторые различия. Поэтому в дальнейшем сказанное о государстве распространяется на все государственные (муниципальные) образования, если иное особо не оговорено.

Государство как носитель власти.Государство, как и другие субъекты гражданского права, может участвовать в гражданско-правовых отношениях. И в этом смысле оно обладает правоспособностью. Однако его правоспособность обладает рядом особенностей, связанных с тем, что государство является также и главным субъектом публичного права, носителем власти. Эти особенности концентрированно выражает свойство суверенности, присущее государству.

Государство осуществляет власть. Но функция властвования свойственна и другим субъектам. Властвуют работодатель над своими работниками, родители над своими детьми, сообщества над своими членами. Однако среди них государство выделяется как единственная власть, обладающая суверенитетом. На определен-

Произошедший в августе 1998 г. финансовый кризис со всей очевидностью показал недостатки существующей модели построения государства Ряд субъектов РФ и Федерация в целом оказались неплатежеспособными В то же время закрепленный в законодательстве принцип раздельной ответственности не позволил возложить обязанности по возмещению на все государственное имущество, в чьих бы руках оно ни находилось

с i Гражданская правоспособность государства и государственных образований 217

ной территории¹ повеления государства преобладают над всеми иными властными велениями. Это преобладание воплощается в независимости государства от кого бы то ни было и составляет главный признак его суверенитета.

Суверенитет имеет как внутреннее, так и внешнее проявление. В пределах своей территории государство олицетворяет наивысшую власть. Никто не может вмешиваться во внутренние дела государства, если только иное не вытекает из общих принципов международного права. Вовне суверенитет проявляется как независимость данного государства от других государств и иных субъектов международного права².

Государство как суверен обладает свойствами, которые превращают его в особого субъекта гражданского права, а именно:

— государство само принимает законы, которыми должны ру
ководствоваться все остальные субъекты гражданского права;

— государство может принимать административные акты, из
которых возникают гражданско-правовые отношения независимо
от воли другой стороны;

— государство сохраняет властные функции даже тогда, когда
оно вступает в построенные на началах равенства гражданско-пра
вовые отношения;

— государство пользуется иммунитетом.
Перечисленные свойства выражают далеко не все особенности

государства как участника гражданско-правовых отношений. Однако даже то, что названо, позволяет говорить об особом положении государства в гражданском праве.

Это особое положение отражает две противоположные тенденции. С одной стороны, необходимость уравнивания государства в отношениях с субъектами частного права, не обладающими властными полномочиями, а с другой — использование этих полномочий для направления хозяйственного развития в определенное русло. Первая тенденция отражена в ГК в качестве общего принципа. Согласно п. 1 ст. 124 ГК государство участвует в гражданско-правовых отношениях на равных с другими субъектами нача-

В случаях, предусмотренных нормами международного и даже порой национального права, государство может осуществлять властные полномочия также и за пределами своей территории, например на континентальном шельфе. Российская Федерация на своем континентальном шельфе осуществляет суверенные права и юрисдикцию согласно Федеральному закону «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30 ноября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694, 1999. № 7. Ст. 879; 2001. № 33 (Ч. I) Ст. 3429. Этот вопрос подробно освещается в курсе международного публичного права.

Более подробно о публичной власти государства см: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.

Глава 8 Государство и государственные (муниципальные) образования

лах¹. Иными словами, оно заранее отказывается от своего особого положения как суверена в частно-правовых отношениях и не должно пользоваться имеющимися у него властными полномочиями. Тем не менее во многих других нормах Кодекса (см., например, ст. 445 ГК) и в иных правовых актах закреплены достаточно широкие права государства по вмешательству в гражданско-правовые отношения. Однако это полномочия не участника данных отношений, а стоящего над ними третьего лица.

Государство как лицо.В этом качестве оно существует в рамках как публичного, так и частного права. При этом для современного правопонимания характерно отрицание заимствования частно-правовых конструкций для характеристики публично-правовых феноменов и наоборот. То, что государство является субъектом публично-правовых отношений, особых сомнений не вызывает. В данных отношениях оно действует не как частно-правовой субъект, и потому нельзя заимствовать какие-либо гражданско-правовые характеристики для описания государства как субъекта публичного права. В рамках этих отношений государство выступает как носитель публичной власти.

В отношениях, регулируемых частным правом, государство не обладает властными полномочиями. Здесь оно подчинено общим принципам гражданского права. Таким образом, происходит своеобразное «расщепление» личности государства в зависимости от природы отношений, в которых оно участвует.

И тем не менее властная (публично-правовая) сущность государства дает о себе знать и в гражданском праве. Она выражается в особом характере государства как субъекта гражданского права, поскольку оно, будучи организацией², не признается тем не менее

Участие государства в гражданских правоотношениях на равных с другими субъектами началах не следует толковать таким образом, будто бы на эти отношения распространяется один-единственный принцип равенства Участие на равных означает, что нормы гражданского права применяются к государству в полном объеме, если иное не предусмотрено законом, см Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. О. Н.Садикова. 2-е изд. М , 2002. С 298

Иногда государство относят к коллективным образованиям, привлекая тем самым для его характеристики понятия из арсенала учения о сущности юридического лица (см.: Гражданское право. Часть первая: Учебник / Под ред. А. Г. Калпина и А И.Масляева С. 125). Однако видеть за государством коллектив должностных лиц было бы неверно с точки зрения главной его цели — служения обществу. Чиновники не могут предолределять волю государства Их задача — выявлять и выражать волю общества В то же время тезис о том, что людским субстратом государства является весь народ, звучит демагогически. Особенно в России, где государство вот уже более тысячи лет считается чуждой, а подчас и враждебной народу силой.

§ 1. Гражданская правоспособность государства и государственных образований 219

юридическим лицом. В этом специфика правового положения государства в российском гражданском праве, где классификация субъектов предстает как трехчленная — физические лица, юридические лица и особое лицо — государство. Подчеркивая особенность государства как субъекта частного права, его тем самым выводят из общего ряда субъектов.

Вместе с тем конструкция «особого лица» таит в себе и ряд проблем. Следуя этой трактовке, необходимо пояснять, в чем состоят особенности государства как субъекта гражданского права. Однако законодатель идет по иному пути, распространяя на государство нормы, которые определяют участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Таким образом, государство приравнено к юридическому лицу, но не названо таковым¹.

К государству в полном объеме могут быть применены только правила о волеобразовании и волеизъявлении юридических лиц. Остальные правила о юридических лицах (в частности, о правоспособности, о регистрации, наименовании и месте нахождения, филиалах и представительствах, видах юридических лиц, их реорганизации и ликвидации) к государству неприменимы. Государство, как и юридическое лицо, представляет собой организацию, которая имеет внутреннюю структуру и регламент, органы управления и участвует в гражданском обороте. Однако государство действует через посредство не только физических, но и юридических лиц.

Что касается таких признаков юридического лица, как организационное единство, имущественная обособленность, выступление в обороте от своего имени и самостоятельная имущественная ответственность, то они применительно к государству получают совсем иное наполнение. Организационное единство государства достигается главным образом публично-правовыми методами. Отсутствует единая структура и общий для всех регламент. Имущество государства в значительной части распределено между созданными им юридическими лицами, которые являются самостоятельными участниками гражданских правоотношений. Государство как собственник выступает в обороте не только от

Разумеется, никакой презумпции распространения на отношения с участием государства правового режима, установленного для юридических лиц, не существует (противоположное мнение высказано М. И Брагинским, см.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. О. Н. Садикова. С 298) Если уж вести речь о каком-либо законодательном предположении, то не о презумпции, а о фикции. Ведь государство ipsojure не юридическое лицо

Глава 8. Государство и государственные (муниципальные) образования

своего имени, но и от имени созданных им юридических лиц. Ответственность государства не распространяется на все принадлежащее ему имущество (часть имущества, по сути, забронирована от взысканий кредиторов).

Гражданская правоспособность государства.Правоспособность государства не может быть тождественна правоспособности различных физических и юридических лиц. В чем-то она шире, а в чем-то — уже. Ряд возможностей может принадлежать только государству, например приобретать имущество, не имеющее наследников, или выпускать государственные ценные бумаги. Выделена также особая сфера отношений, в которые, исходя из их природы, могут вступать и другие субъекты гражданского права, однако это им прямо запрещено. Такая сфера обычно называется государственной монополией. Например, устанавливается государственная монополия на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров (ст. 17 Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13 октября 1995 г.¹)-Установлен также перечень объектов, которые могут находиться исключительно в государственной собственности. Правда, в последнее время перечень таких объектов стал значительно уже — из него выпали земельные участки, драгоценные металлы и камни и ряд других объектов. Но исключительной собственностью государства продолжают оставаться недра² и животные в состоянии естественной свободы³.

В то же время некоторые возможности, например передавать имущество по наследству, заключать отдельные виды договоров (договор коммерческой концессии и др.), иметь свое фирменное наименование, считаться автором произведений литературы, науки и искусства, государству недоступны. Однако это только количественные различия. Но есть и различия качественные.

Государство участвует в гражданском обороте не в своих частных интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти. Эти цели предопределяют и сущность правоспособ-

СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3923; 1997. № 28. Ст. 3305; 1999. № 7. Ст. 879. Эта государственная монополия осуществляется на основе лицензирования, причем лицензия выдается только государственным унитарным предприятиям.

См. ст. 12 Федерального закона «О недрах» от 21 февраля 1992 г. // Ведомости РФ. 1992 № 16. Ст. 834; № 29. Ст. 1690; 1993. № 2. Ст. 74; СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823; 1999. № 7. Ст. 879; 2000. №2. Ст. 141; 2001. №21. Ст. 2061; № 33 (Ч. I). Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2026.

См. ст. 4 Закона РФ «О животном мире» от 24 апреля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.

8 1. Гражданская правоспособность государства и государственных образований 221

ности государства. Она не может быть общей¹. Природа государства не позволяет ему приобретать ряд прав и возлагать на себя некоторые обязанности. Участвуя в имущественных отношениях, государство не может и не должно исходить из собственных интересов, отличных от интересов общества, которому оно служит. У него не может быть полной автономии воли в выборе направлений своей деятельности или ее организационно-правовых форм. Государство по сравнению с теми субъектами гражданского права, которые имеют общую правоспособность, более ограничено.

Однако правоспособность государства не может считаться и специальной, ограниченной лишь теми возможностями, которые прямо перечислены законом². Во-первых, нигде перечень полномочий государства исчерпывающе не описан. Во-вторых, государство, принимая законы, само может установить более широкий объем своей правоспособности. И ему нельзя в этом отказать. Ведь жизнь постоянно ставит перед ним все новые и новые проблемы. Наконец, в сфере международных отношений, где государство в полной мере осуществляет свой суверенитет, признание его правоспособности специальной только стеснит свободу и самостоятельность, которая крайне необходима во все времена.

Конечно, исходя из концепции правового государства, трактовка его правосубъектности как специальной выглядит привлекательно. Но разве специальный характер правоспособности когда-либо мешал государству ее расширять! Вовсе нет. Главную преграду такому расширению образует гражданское общество, которое вводит государство в определенные рамки, указывая на цели, достижению которых оно должно служить. Только люди способны положить конец государственному беспределу.

Поэтому правоспособность государства следует назвать целевой³ — она вытекает из той функции носителя публичной власти,

Правоспособность государства считает общей В. В. Залесский (см.: Гражданское право России: Курс лекций / Под ред. О. Н. Садикова. М., 1996. Ч. 1. С. 112).

Трактовка правоспособности государства как специальной содержится в работах: Субъекты гражданского права / Под ред. С. Н. Братуся. С. 270, Гражданское право. Учебник / Отв ред. Е.А.Суханов. 2-е изд. М., 1998. Т. 1. С. 283.

Соглашаясь в целом, что правоспособность государства не может быть охарактеризована ни как общая, ни как специальная, некоторые авторы, в частности В.А.Плетнев, называют ее универсальной (см.: Гражданское право: Учебник для вузов / Под ред. Т. И. Илларионовой, Б. М. Гонгало, В.А.Плетнева. М., 1998. С. 140). Но универсальная правоспособность терминологически немногим отличается от общей и не содержит в названии указаний на ее ограниченный характер. Целевой же характер правоспособности указывает на те ограничения, которые должно соблюдать государство.

Глава 8 Государство и государственные (муниципальные) образования

которую в интересах всего общества выполняет государство. Таким образом, государство, вступая в гражданский оборот, должно следовать своему предназначению, установленному Конституцией и другими законами. Оно не может, к примеру, наживаться на своих гражданах¹, неосновательно освобождать себя от ответственности и т.д.²

Государство может свободно двигаться только в одном направлении — к процветанию всего общества и каждого его члена. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ). Ряд обязанностей государства, касающихся его участия в гражданском обороте, вытекает и из других норм Конституции.

Государство как таковое неспособно своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, а также создавать и исполнять обязанности. От его имени всегда действуют государственные органы, как являющиеся юридическими лицами, так и не признанные таковыми, в рамках которых действуют должностные лица. Именно их сознание и воля позволяют действовать государству как субъекту права.

Государственные (муниципальные) образования как субъекты гражданского права, приравненные к государству.Государство участвует в гражданском обороте не как нерасчлененное целое, а как совокупность субъектов разных уровней (разной степени охвата территории, общности и т.п.). Все эти субъекты независимы друг от друга и выступают как самостоятельные участники гражданско-правовых отношений. Они отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме того имущества, которое закреплено за юридическими лицами или может находиться только в государственной или в муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК). Любой из этих субъектов не отвечает по обязательствам другого (пп. 4 и 5 ст. 126 ГК), если только он не дал гарантию (поручительство)³ в отношении такого

И в этих целях закон запрещает совмещение функций органов государства (местного самоуправления) и хозяйствующих субъектов, см ст. 7 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г. в редакции 25 мая 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 1977; 1998. № 19. Ст. 2066; 2000. № 2. Ст. 124; 2002. № 1 (Ч. I). Ст. 12; № 12. Ст. 1093.

Особый, ограниченный ролью государства в обществе, характер правоспособности признают и другие авторы (см., напр.: Гражданское право. Часть первая / Под ред. 3. И. Цыбуленко. М , 1998. С. 131).

Банковская гарантия, предусмотренная ст. 368—379 ГК, может выдаваться банком, иным кредитным учреждением или страховой организацией, но никак не государством. Иных видов гарантий ГК не предусматривает. В то же

s 1. Гражданская правоспособность государства и государственных образований 223

обязательства¹. В законе могут быть установлены случаи, когда такая ответственность наступает и при отсутствии гарантии (поручительства).

В гражданско-правовых отношениях участвуют три категории субъектов: 1) Российская Федерация; 2) субъекты РФ — республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа; 3) муниципальные образования. От имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти² в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК).

Ведущее положение в системе указанных субъектов занимает Российская Федерация, которая вправе устанавливать пределы гражданской правоспособности субъектов РФ и муниципальных образований. Федеральное законодательство обладает более высокой юридической силой по сравнению с законами субъектов РФ и муниципальных образований (муниципий). С учетом того, что

время государственные (муниципальные) гарантии предусмотрены ст. 115-117 БК РФ (СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2000. № 32. Ст. 3339, 2001. № 33 (Ч. I). Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2026). Эти гарантии выступают как особый способ обеспечения обязательств, неизвестный гражданскому законодательству. К ним следует по аналогии применять нормы ГК о договорах поручительства.

С учетом того, что Бюджетный кодекс РФ регулирует как административные, так и гражданские отношения, его следует признать комплексным нормативным актом. Поэтому в той части, в которой Бюджетный кодекс РФ регулирует имущественные отношения, основанные на началах равенства, он не должен вступать в противоречие с ГК. Нормы последнего в данной сфере должны пользоваться приоритетом на основании абз 2 п. 2 ст. 3 ГК. Государство не должно иметь приоритета перед частными лицами в отношениях, которые строятся на началах равенства, и с точки зрения Конституции РФ.

В действительности государственные и муниципальные образования не так уж обособлены, как кажется на первый взгляд. Они имеют единую бюджетную и налоговую систему, построенную по иерархическому принципу, когда каждый вышестоящий субъект определяет доходную базу субъекта нижестоящего. Поэтому платежеспособность второго зависит от воли первого В идеале все государственные и муниципальные образования должны рассматриваться как одно целое при ответственности кого-либо из них перед третьим лицом. Но пока такой механизм законом не закреплен, некоторые государственные образования имеют легальную возможность уходить от возмещения вреда.

Термин «органы государственной власти» следует трактовать широко, он охватывает любые органы государства, причем не обязательно коллегиальные.

Глава S Государство и государственные (муниципальные) образования

фажданское законодательство входит в предмет ведения Федерации, положение других государственных и муниципальных образований в этой сфере рассматривается как подчиненное Вместе с тем субъекты РФ (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга; не имеют такой же по объему возможности ограничивать правоспособность муниципальных образований. Последние в этой части защищены федеральным законодательством.

Особыми участниками гражданского оборота выступают муниципальные образования (муниципии). Под муниципальными образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет, казна и выборные органы местного самоуправления¹.

Муниципальные образования создаются по модели образований государственных, однако в отличие от последних органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ, п. 5 ст. 14 Закона РФ об общих принципах организации местного самоуправления в РФ) По сути, муниципия выступает в качестве особого рода корпорации, членами которой являются все жители². Подобный вывод подтверждается, в частности, тем, что права собственника могут осуществляться от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования³. Население, таким образом, выступает в качестве органа муниципального образования И все-таки близость муниципальных образований к государственным по принципам их организации и деятельности позволяет рассматривать их совместно.

От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять гражданские права и обязанно-

Статья 1 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г // СЗ РФ 1995 № 35 Ст 3506; 1996 № 17 Ст 1917, 1996 № 49 Ст 5500, 1997 № 12 Ст 1378, 2000 № 32 Ст 3330, 2002 № 12 Ст 1093 В Москве и Санкт-Петербурге выборные общегородские органы местного самоуправления могут не создаваться

И в этом состоит его важное отличие от государства Трактовка государства как особого корпоративного лица противоречит идее его служения обществу

См п 3 ст 2 Закона РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 27 сентября 1997 г // СЗ РФ 1997 № 39 Ст 4464, 1999 № 28 Ст 3492

§ 2 Формы участия государства в гражданском обороте 225

сти органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 2 ст. 125 ГК). В роли таких органов могут выступать представительный орган местного самоуправления, выборный глава муниципального образования (если такая должность предусмотрена) и иные органы местного самоуправления. При участии муниципий в гражданских отношениях представительные органы могут играть более важную роль по сравнению с исполнительными, чем это предусмотрено для государственных образований.