Природа и виды конфликтов в сфере государственного управления

Государственное управление это конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти. Государственное управление имеет исполнительнораспорядительный характер и является подзаконной деятельностью, осуществляемой, на основе исполнения закона. Особенно необходимо отметить, что эта деятельность вторична по отношению к законодательной деятельности. При этом исполнительная деятельность, осуществляется непосредственно в процессе руководства государством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что в ведении органов государственного управления находятся объекты собственности. Следовательно, государственное управление — деятельность государства по практической реализации законов общественного развития, организации общественных отношений в целях обеспечения государственных интересов и проводимой государством политики.

Конфликты между различными ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной). Принцип разделения властей является одной из конституционных основ демократического государства. Каждая из ветвей власти: законодательная, исполнительная и судебная имеет свою компетенцию, самостоятельную систему органов и руководствуется соответствующим законодательством. Однако в реальной жизни функции трех ветвей власти подчас перекрещиваются или вступают во взаимные противоречия, что в итоге порождает конфликт, имеющий некоторые особенности:

во-первых, конфликты между ветвями власти должны всегда разрешаться легитимными, конституционными средствами. Нарушение Конституции, как правило, и порождает конфликт между властями;

во-вторых, даже если конфликт между ветвями власти разрешился неконституционным путем, его завершение в дальнейшем должно приобрести юридическую форму;

в-третьих, над тремя ветвями власти нет никакого более высокого арбитра, чем сам суверенный народ. Поэтому конфликт в сфере разделения властей может быть рассмотрен и разрешен либо самими этими же властями, либо народом – путем референдума или такого непосредственного волеизъявления, которое характерно для революционных ситуаций;

в-четвертых, затянувшийся конфликт между властями создает политический и социальный кризис в обществе и болезненно сказывается на различных сторонах его жизни. Поэтому и разрешение такого конфликта предполагает достаточно широкое привлечение различных политических сил к участию в сложившейся ситуации;

в-пятых, конфликты между ветвями власти надо не только своевременно разрешать, но и вовремя предупреждать, так как бесконфликтная деятельность властей, несомненно, предпочтительнее, чем споры и разногласия между ними. На высшем государственном уровне это функция главы государства как гаранта соблюдения Конституции, на нижестоящих уровнях такую сдерживающую роль могут и должны играть главы регионов, администраций, представительные и судебные органы и др.

Что касается технологий предупреждения и разрешения конфликтов между властями, то они включают в себя систематические переговоры между представителями конфликтующих властей, обмен документами, работу согласительных комиссий и т.д.

Конфликты между государством и отдельными институтами политической системы (например, между государством и политической партией). Противоречия между государством и элементами политической системы возникают, как правило, в случае несоответствия принципов и критериев, которые, с одной стороны, ориентируют деятельность этих институтов на закрепление и стабилизацию государственной власти, а с другой – базируются на основах социальных отношений. Такого рода конфликты возникают, например, тогда, когда государственные органы отклоняются от нормативных положений, лежащих в основе их деятельности, и переходят к методам достижения своих целей путем систематического нарушения законов государства.

Конфликты между государственно-правовой системой и оппозицией, стремящейся эту систему изменить. Конфликты между властью и оппозицией проявляются, когда государственная власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных структур. Наиболее острые формы конфликт принимает тогда, когда отдельные государственные структуры пытаются встать на позиции, противоречащие политическому курсу правящего режима. В этом случае спор двух уровней государственной власти способен перерасти в открытое политическое противоборство, следствием которого может стать падение существующего режима. Как правило, подобные конфликты быстро гасятся властью с помощью рычагов вертикального давления и неразрывно связанных с ними механизмов персональной ответственности государственных чиновников, путем реорганизации административной структуры и кадровых назначений.

Конфликты между государством и личностью (проблемы соблюдения прав человека). Можно много спорить о том, имеют ли права государства приоритет над правами личности. Однако необходимо отметить, что этот спор не имеет логического разрешения. Государство и личность вообще не должны вступать в прямой конфликт. Приоритет над правами личности имеют только права общества, которые могут в некоторых случаях иметь приоритет над правами государства. Никколо Макиавелли, например, считал, что если возникает конфликт между государством и личностью, тогда приоритет приобретают интересы государства. Соответственно, в определенных ситуациях цель не оправдает средства, а диктует средства. Существует и другая точка зрения, которая гласит, что данный конфликт должно разрешать непосредственно само общество. А конституция государства должна законодательно закрепить эту схему.

Конфликты между государством и обществом (проблема легитимности). Если государственная власть не отвечает интересам народа, не обеспечивает эффективность управления, то она теряет авторитет у населения. Падение авторитета власти, ее престижа, утрата общественного доверия — это острые сигналы конфликта между властью и обществом. Наиболее характерным проявлением данного конфликта являются гражданское неповиновение, массовые протесты, выступления, демонстрации, пикетирование, забастовки и т.д. Наиболее опасной формой протекания этого конфликта может стать создание альтернативных структур власти, незаконное наделение теми или иными правами общественных объединений, съездов, национальных конгрессов, формирование вооруженных отрядов. Все эти действия свидетельствуют о недоверии официальным властям и стремлении решать дела по собственному усмотрению.

Как показывает мировой опыт, чем сильнее поддержка общества, тем эффективнее сможет действовать государственный лидер и тем шире его возможности в случае необходимости использовать принудительные или непопулярные меры для выполнения принятого решения. Но если необходимая мера легитимности не достигнута, и добровольное желание выполнять это решение у большинства населения отсутствует, то, следовательно, не признается и право управляющих органов на принуждение с целью реализации данного решения. Имеющиеся исследования показывают, что при 30% недовольных или критически настроенных начинается дезориентация социальной системы, а при 50–60% – наступает кризис, развал. Из этого вытекает, что уровень добровольного согласия при принятии и реализации решения желательно иметь на уровне 60–70%.

Конфликты между различными звеньями управленческого аппарата.Основная причина данного вида конфликта – функциональная раздробленность системы государственного управления, которая выражается в следующем: во-первых, в стремлении отдельных государственных структур к присвоению функций других, в том числе и вышестоящих, органов управления; во-вторых, в дублировании управленческих функций различных государственных органов; в-третьих, в хронической несогласованности процессов планирования и бюджетного финансирования; в-четвертых, в постоянной конкуренции электоральных и лоббистских методов представительства массовых и групповых интересов; в-пятых, в оспаривании официальных полномочий центров принятия решений неформальными и теневыми структурами. Данный вид конфликта, по мнению А. Соловьева, содержит в себе несколько типов.

Конфликт между политическими и государственно-административными (групповыми и индивидуальными) субъектами (структурами). Противоречия между политическими и государственно-административными структурами отражают двоякий характер ориентаций макроуправленческой системы, т.е наступает конфликт принципов и критериев, которые, с одной стороны, ориентируют деятельность государственных институтов на закрепление и стабилизацию политической власти (что предполагает постановку перед государственными органами широких идеологических целей и приоритетов, способных в определенных случаях игнорировать как законы, так и цели социально-экономического развития государства и общества ради сохранения властвующего режима), а с другой — нацелены на макроэкономическое регулирование общественных отношений (когда определяющими становятся уже не политико-идеологическая целесообразность, а закон и экономическая эффективность). На практике такого рода конфликты возникают, например, тогда, когда органы хозяйственного (макроэкономического) управления отклоняются от своего функционального предназначения и либо переходят к политическим методам достижения целей (т.е. используют внеэкономическое принуждение и аналогичные средства обеспечения чьих-то групповых интересов), либо же систематическим нарушением законов государства или ненадлежащим выполнением своих обязанностей провоцируют политически ощутимые формы общественного протеста. Толчком к возникновению подобного рода конфликтных ситуаций могут послужить и реорганизация (или планы реорганизации) государственного аппарата, не учитывающая нужды и интересы государственных служащих.

Конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов. В этом типе конфликта главным источником противоречий являются взаимоисключающие стремления сторон: государство пытается усилить (или ослабить) свой контроль, а государственные предприятия — освободиться от чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств (или наоборот – стремятся к защите со стороны государства). Чаще всего подобные конфликты вызываются стратегическими макроэкономическими действиями государства (либерально-монетарного или мобилизационного характера) или активностью определенных групп интересов. Развитие и урегулирование данных конфликтов имеет, как правило, преимущественно институализированный характер.

Сложнее отношения между государством и частным сектором. Причинами конфликтов здесь могут стать как неполное исполнение государством своих обязанностей, монополизм на рынке определенных услуг, коррумпированность государственных чиновников, разрешительный характер учреждения частных структур и т.д., так и неразвитость и неорганизованность субъектов частного сектора, не способных отстоять свои интересы в споре с государственными органами. Урегулирование конфликтов подобного рода зависит, с одной стороны, от совершенствования стиля деятельности государственных институтов в рыночных условиях и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и партий, активного влияния на законотворческий процесс, развития навыков использования судебных инстанций, формирования определенного общественного климата), а с другой – от возможностей создания различного рода коалиций между частными и государственными сегментами общества для решения конкретных экономических, правовых и социальных задач.

Конфликты между ведомствами, министерствами и другими организационно оформленными звеньями управления государством наиболее характерны для государственно-административной сферы. Это не только самые распространенные, но и самые структурированные виды конкурентного взаимодействия. Среди конфликтов данного типа, как правило, различают:

во-первых, конфликты, порождаемые борьбой за ослабление зависимости от других вертикальных и горизонтальных структур, корпоративными интересами служащих, различиями в статусных и текущих полномочиях (объем функций в управлении, уровень морального признания и престижа и др.). Особо остро такого рода конфликты протекают в периоды организационных преобразований в государственном аппарате, причем их источником могут стать не только требования увеличения ресурсов со стороны конкретных ведомств, но и попытки отдельных министерств, ведомств и организаций добиться сужения полномочий, их желание уйти от ответственности за решение той или иной проблемы; во-вторых, борьбу за долю ведомства (организации) в бюджете. Как подчеркивают теоретики и практики государственного управления, авторитет и вес того или иного ведомства в государственном секторе зависят именно от доли средств, которую оно контролирует; в-третьих, противоречия между органами, выполняющими координирующие функции, и отраслевыми министерствами. Как правило, наличие подобных конфликтов тщательно скрывается. Внутрикорпоративные связи вообще мало афишируются и почти не становятся достоянием общественности.

Конфликты между государственными органами центрального, регионального и местного уровней относятся, как правило, к области нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера. Причина их — неточные, неопределенные нормативные характеристики прав, обязанностей, ответственности и взаимоотношений между органами государственной власти и местным самоуправлением. Обострению противоречий между ними способствует отсутствие соответствующих законов, необходимых для регулирования конфликтов и разрешения проблемных ситуаций. Другая причина конфликтов компетенционного характера обусловлена устойчивостью плохой традиции «выходить» за пределы статуса органа. В силу неосведомленности, а нередко намеренно государственные органы вторгаются в сферу действия других, мешают им действовать целеустремленно и слаженно и берут на себя выполнение не свойственных им функций. Противостояние государственных органов влечет за собой конфликты между органами государств и населением, между центром и регионами, регионами и местными властями. Управление в итоге рассогласовывается, его эффективность падает. Для урегулирования данного типа конфликтов применяется насколько методов: более точная и предметная регламентация компетенции органов управления государством; разрешение споров о компетенции в суде; согласительные процедуры и др.

Функционально-ролевые внутриорганизационные конфликты в государственных учреждениях по своей природе мало чем отличаются от аналогичных конфликтов в организациях частного сектора. Однако, для государственных организаций характерно строгое разделение обязанностей в соответствии с правилами и нормами, закрепляющими определенную иерархию власти. Благодаря этому деятельность организации становится скоординированной и предсказуемой. Наличие структурных нормативных правил гасит и ослабляет возникающее напряжение. Большинство конфликтов в административных организациях носит рациональный характер. Поскольку каждое подразделение создается под какую-то цель, однако, часто цели и задачи подразделений могут оказываться противоположными или конкурирующими, поскольку объективное противостояние целей может привести к так называемым позиционным конфликтам. Это конфликты между различными подразделениями, которые, в свою очередь, делятся на конфликты между представителями администрации и специалистами за усиление своего влияния, конфликты между непосредственно конкурирующими подразделениями за большее влияние на руководство, повышение своего статуса и веса. И, наконец, конфликты по поводу средств и методов руководства. Часто неоправданная жесткость, недоверие, неуважение к членам группы могут спровоцировать враждебность и конфликтное столкновение. Для урегулирования данного типа конфликтов применяют метод рационализации системы норм и правовых механизмов, улучшающих работу организации и снимающих очаги напряжения нормативно-институционального характера.

Неформальные конфликты внутри и между отдельными государственными учреждениями занимают особое место в данном виде управленческих конфликтов. Связано это с тем, что они порождены спецификой влияния на жизнь и деятельность государственных организаций неформальных факторов. Рассматривая подобного рода конфликты, следует, прежде всего, учитывать тот факт, что противоречия, порожденные расхождением в воззрениях, ценностях, установках и прочих компонентах сознания служащих, могут иметь внеролевой характер, т.е. транслировать в государственные организации идеологические, политические, культурные и иные - например, бытовые - противоречия, которые складываются в социальной среде. Иными словами, здесь мы нередко сталкиваемся с привнесенными противоречиями, которые, однако, в ряде случаев способны ломать рамки ролевых ограничений и определять характер исполнения служащими их функций. Для урегулирования такого рода конфликтов требуются средства и механизмы, лежащие вне сферы досягаемости государственных организаций. Поэтому последние могут лишь частично смягчать протекание или нейтрализовывать следствия данных конфликтов.

Поиску путей урегулирования конфликтов в сфере государственного управления всегда придавалось особое значение, поскольку государство является символом стабильности и гарантом порядка. И этот поиск всегда находился в рамках универсальных стратегий компромисса и сотрудничества. В последнее время в государственном управлении значительные усилия направлены на технологии контроля и предупреждения конфликтов, когда упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных факторов, их анализом и попытками не допустить развития конфликтной ситуации до открытого противостояния.

При анализе способов урегулирования конфликтов в сфере государственного управления следует помнить, что институциональной, юридической процедуре должно отводиться решающее значение. Так, например, конфликты между ветвями власти должны всегда разрешаться легитимными, конституционными средствами. Ведь именно конституция описывает с достаточной полнотой компетенцию каждой из властей и тем самым представляет собой базу для разделения их функций. Что касается техники предупреждения и разрешения конфликтов между властями, то она включает систематические переговоры между главами и представителями соответствующих органов и ведомств, обмен документами, работу согласительных комиссий и т.п.

Разрешение нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера происходит путем согласования правовых актов. Согласование правовых актов возможно в различных формах, основными из которых являются отмена одного или обоих конкурирующих актов, признание акта недействительным, внесение в него поправок или дополнений, издание нового акта. В урегулировании внутриорганизационных конфликтов в государственных учреждениях преобладающим должен быть метод рационализации.

Помимо общих принципов и методик разрешения социальных конфликтов, должны существовать структуры, обеспечивающие государственное управление ими. Особую роль при урегулировании конфликтов в сфере государственного управления должен играть Конституционный Суд. Его можно отнести к числу тех механизмов «сдержек и противовесов», которые поддерживают баланс трех ветвей власти и играют важную роль в сохранении и укреплении принципов демократического правового государства.

Таким образом, конфликты в сфере государственного управления играют чрезвычайно важную роль. Они сигнализируют власти и обществу о существующих противоречиях, требующих своего разрешения, о несовпадении позиций граждан, о существующих разногласиях; заставляют власти пересматривать свои цели, решения, курс в целом; стимулируют действия, способные поставить ситуацию под контроль, преодолеть определенное возбуждение и трудности в управленческом процессе. Они также способствуют поиску новых средств и сил, обновляющих саму систему государственного управления, выбраковывая старое и отжившее и, тем самым, обеспечивая механизм ее развития и адаптации к новым, изменившимся условиям.