Проблемы антимонопольного регулирования предпринимательской деятельности. Общая характеристика антимонопольного законодательства. Антимонопольные органы и их компетенция.

Антимонопольное законодательство налагает существенные ограничения на свободу хозяйствующих субъектов в выборе способов ведения предпринимательской деятельности. При этом ему присуща уникальная для российской правовой системы структура — оно состоит из широкого перечня абстрактных запретов. В подавляющем большинстве случаев Федеральным законом «О защите конкуренции» запрещается не само действие, а тот эффект, к которому действие может привести. Неудивительно, что подобное строение антимонопольных норм влечет за собой большие трудности и для хозяйствующих субъектов, и для судей, сотрудников антимонопольного органа и практикующих юристов, привыкших к формальной определенности правовой нормы. Основная сложность применения норм антимонопольного права состоит в том, чтобы правильно определить перечень тех действий, которые способны негативно повлиять на состояние конкуренции. Без понимания того, какое действие может привести к нарушению конкурентной среды и попасть под антимонопольные запреты, предпринимательская деятельность не представляется нормальной. В такой ситуации хозяйствующий субъект практически лишен возможности планировать свое поведение — оценивать его допустимость/недопустимость и связанные с этим риски. Для того чтобы определить, привели ли отдельные действия хозяйствующих субъектов к ограничению конкуренции, необходим глубокий экономический анализ. Особое значение приобретает методика его проведения. Орган, ведущий ее разработку, фактически устанавливает правила поведения хозяйствующих субъектов, которые обычно регулируются федеральным законом. В настоящее время нет комплексной методики экономического анализа антимонопольных дел. Можно назвать единственный нормативный акт такого регулирования — Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденный приказом ФАС России от 28 апреля 2010 г. № 220. Но названный порядок отвечает лишь на часть вопросов анализа состояния конкуренции, а именно: рассматривает установление доминирующего положения на товарном рынке (порядок определения продуктовых и географических границ товарных рынков, определения долей хозяйствующих субъектов). Вопросы, связанные с оценкой влияния на конкуренцию вертикальных и горизонтальных соглашений хозяйствующих субъектов, с установлением коллективного доминирования, с определением монопольно высокой цены и др., ни на законодательном уровне, ни на уровне подзаконных нормативных актов в настоящее время не урегулированы. Возникший правовой вакуум ФАС России пытается восполнить созданием массива правоприменительной практики. Такое решение сложившейся проблемы нельзя признать успешным. Подобный подход означает, что регулирование деятельности хозяйствующих субъектов проводится постфактум. Хозяйствующий субъект, выбирая стратегию поведения на товарном рынке, действует в непредсказуемом нормативно правовом поле. Впоследствии это может грозить ему серьезными негативными последствиями в виде штрафов или даже уголовной ответственности, если антимонопольный орган сочтет соответствующий запрет нарушенным.

Антимонопольное законодательство РФ (в частности, Федеральный закон "О защите конкуренции") включает в себя нормы, регламентирующие не только процессы монополизации и конкуренции, но и недобросовестную конкуренцию. Во многих странах существуют отдельные нормативные акты, регулирующие недобросовестную конкуренцию. Представляется, что российский законодатель пошел по верному пути, т.к. в сложившейся ситуации, когда даже самые совершенные с точки зрения юридической техники законы не исполняются, более эффективно создать единый нормативно-правовой акт, но при этом обеспечить его исполнение. Не исключено, однако, что в дальнейшем будут созданы специализированные нормативные акты как проявление общей тенденции к дифференциации законодательства, а также в целях более полного правового обеспечения экономических преобразований. Основополагающим элементом антимонопольного законодательства выступает Конституция РФ, ст. 8 которой гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Статья 34 Конституции прямо запрещает экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. ГК РФ содержит аналогичные нормы (п. 3 ст. 1, п. 1 ст. 10). Из федеральных законов, имеющих существенное значение для антимонопольного регулирования, кроме Закона о конкуренции, можно назвать следующие: УК РФ, Закон о естественных монополиях, Закон о связи, Закон о финансово-промышленных группах, Закон об акционерных обществах. В состав антимонопольного законодательства не входят нормативные акты министерств и ведомств. Неотъемлемой частью российского антимонопольного законодательства являются международно-правовые акты. Антимонопольное законодательство распространяется на всю территорию РФ. В некоторых случаях российское антимонопольное законодательство может распространяться на отношения, сложившиеся за пределами РФ. В частности, п. 2 ст. 3 Закона о защите конкуренции устанавливает, что указанный Закон применяется к достигнутым за пределами территории Российской Федерации соглашениям между российскими и (или) иностранными лицами либо организациями, а также к совершаемым ими действиям, если такие соглашения достигнуты и действия совершены в отношении находящихся на территории Российской Федерации основных производственных средств и (или) нематериальных активов или в отношении акций (долей) хозяйственных обществ, прав в отношении коммерческих организаций, которые осуществляют деятельность на территории Российской Федерации или оказывают иное влияние на состояние конкуренции на территории Российской Федерации.

Субъектами антимонопольного регулирования, согласно Закону о защите конкуренции, являются хозяйствующие субъекты, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, их должностные лица. Антимонопольное законодательство включает в себя акты, распространяющиеся на всех указанных субъектов (Закон о защите конкуренции), а также акты, касающиеся только ограниченного круга субъектов (Закон о естественных монополиях).

Цели антимонопольного законодательства реализуются специально созданной структурой исполнительной власти - Федеральной антимонопольной службой и создаваемыми ею территориальными органами (которая пришла на смену Министерству РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства). Федеральная антимонопольная служба создана в соответствии с Указом Президента России от 9 марта 2004 г. N 314. Положение о Федеральной антимонопольной службе принято Правительством России 30 июня 2004 г. ФАС России - федеральный орган исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации.

Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий и рекламы.

Помимо этого, ФАС России осуществляет контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, выполняет функции по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации.

Территориальные органы Федеральной антимонопольной службы создаются, как правило, в субъектах Федерации. Такие органы формируются в зависимости от необходимости, поэтому число территориальных органов может не соответствовать числу субъектов Федерации (например, действует Управление ФАС по Чеченской республике и Республике Ингушетия, по Республике Адыгея, по Республике Дагестан). Федеральный антимонопольный орган наделяет свои территориальные органы полномочиями в пределах своей компетенции.

Применение норм антимонопольного законодательства осуществляется не только специально созданными органами, но и судами общей юрисдикции, арбитражными судами, правоохранительными органами.

Перечень полномочий антимонопольных органов не является исчерпывающим, хотя это не означает, что он может быть произвольным образом расширен. Так, например, антимонопольный орган не может решать вопросы о возмещении убытков, даже если убытки возникли в связи с нарушением антимонопольного законодательства, а также о привлечении к уголовной ответственности. Эти проблемы полномочны решать иные органы (суд, соответствующие правоохранительные органы).

Антимонопольные органы наделяются достаточно широким кругом прав, что влечет за собой появление корреспондирующих с ними обязанностей. Например, праву доступа к информации соответствует обязанность соблюдать коммерческую тайну.

Федеральный антимонопольный орган:

обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов (в ред. Федерального закона от 17.07.2009 N 164-ФЗ);

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;

осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами (п. 4 в ред. Федерального закона от 17.07.2009 N 164-ФЗ).

При осуществлении контроля за соблюдением антимонопольного законодательства работники антимонопольного органа в соответствии с возложенными на них полномочиями при предъявлении ими служебных удостоверений и приказа руководителя антимонопольного органа о проведении проверки соблюдения антимонопольного законодательства (далее - проверка) имеют право беспрепятственного доступа в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также в государственные внебюджетные фонды, коммерческие организации, некоммерческие организации для получения необходимых антимонопольному органу документов и информации.

12. Антимонопольные требования к торгам (содержание и проблемы сферы применения).

Любой гражданско-правовой договор как форма отношений между партнерами определяет их взаимные права, обязанности и ответственность, а также является гарантией исполнения договорных обязательств каждой стороной сделки. Гражданское право не запрещает субъектам гражданско-правовых отношений заключать договор посредством торгов, правила проведения которых установлены ст. ст.447 - 449 ГК РФ. В п.1 ст.447 ГК РФ указано, что договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги.

Организатором торгов может выступать:

собственник вещи или уполномоченный им обладатель имущественного права на нее;

специализированная организация или иное лицо, которые действуют на основании договора с собственником вещи или обладателем иного имущественного права на нее и выступают от их имени или от своего имени, если иное не предусмотрено законом.

В некоторых случаях, предусмотренных ГК РФ или иными законами, договоры о продаже имущества могут заключаться исключительно путем проведения торгов, на что прямо указывает п.3 ст.447 ГК РФ. В частности, на основании ст.350 ГК РФ такие правила распространяются на предметы залога. Или другой пример - продажа предприятия должника, на что указывает ст.110 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". Гражданское право предусматривает две формы торгов - конкурс и аукцион, которые по степени открытости делятся на открытые и закрытые. Стать участником открытых торгов может любое лицо, имеющее желание и возможность поучаствовать в торгах. В закрытом конкурсе или аукционе участвуют только лица, специально приглашенные для этой цели. Все участники торгов должны предварительно внести задаток, указанный в извещении о проведении конкурса или аукциона. Правда, если торги будут признаны несостоявшимися, то организатор торгов вернет сумму задатка всем участвующим в торгах. Кроме того, в силу п.4 ст.448 ГК РФ задаток возвращается и проигравшим участникам. Количество участников, которые могут участвовать в торгах, должно быть не менее двух, в противном случае торги будут признаны несостоявшимися (п.5 ст.447 ГК РФ). Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия. Форма торгов определяется собственником продаваемой вещи или обладателем реализуемого имущественного права, если иное не предусмотрено законом. Порядок организации и проведения торгов установлен ст.448 ГК РФ. Организация торгов включает разработку требуемой документации и опубликование извещения о проведении торгов.

Процедура проведения торгов осуществляется в следующем порядке:

подача заявок на участие в торгах;

рассмотрение заявок;

проведение оценки и сопоставления заявок на участие в торгах;

составление и подписание протокола о результатах торгов;

подписание договора (если предметом торгов было только право на заключение договора).

По общему правилу извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за 30 дней до их проведения. Причем известить о проведении конкурса или аукциона организатор торгов может любым способом: опубликовать информацию о них в газете, дать объявление по радио или телевидению, разместить информацию о торгах на своем сайте в Интернете или на сайтах объявлений.

Жестких требований к содержанию извещения о торгах гражданское право не предъявляет: извещение должно содержать лишь сведения о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной (максимальной) цене.

В случае если предметом торгов является только право на заключение договора, в извещении о предстоящих торгах должен быть указан предоставляемый для этого срок.

Лицо, выигравшее торги, и организатор торгов подписывают в день проведения аукциона или конкурса протокол о результатах торгов, который имеет силу договора.

Если победитель конкурса или аукциона уклоняется от подписания протокола, то он утрачивает внесенный им задаток. В свою очередь организатор торгов, уклонившийся от подписания протокола, обязан возвратить задаток в двойном размере, а также возместить лицу, выигравшему торги, убытки, причиненные участием в торгах, в части, превышающей сумму задатка.

Если предметом торгов было только право на заключение договора, такой договор должен быть подписан сторонами не позднее 20 дней или иного указанного в извещении срока после завершения торгов и оформления протокола. В случае уклонения одной из сторон от заключения договора другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор, а также о возмещении убытков, причиненных уклонением от его заключения.

Согласно ч.1 ст.17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:

координация организаторами торгов, запроса котировок, предложений или заказчиками деятельности их участников;

создание участнику торгов, запроса котировок, предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;

нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, предложений;

участие организаторов торгов, запроса котировок, предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, предложений.

Как уже было отмечено выше, выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии предложило лучшие условия.

Если с порядком определения победителя аукциона все довольно просто, то применительно к конкурсу нередко возникают вопросы. Так, на практике при проведении конкурса в конкурсной документации указываются принципы ранжирования при определении победителя конкурса. Как правило, наиболее ценным является аргумент стоимости предмета конкурса (применительно к договору поставки - стоимости товара). Остальные условия определения победителя конкурса представляются весьма субъективными и при желании их можно оспорить.

В соответствии с ч.2 ст.17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов, запроса котировок, предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, предложений.

Согласно ч.3 ст.17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов, запроса котировок, предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, запроса котировок, предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами поставки, выполнение, оказание которых является предметом торгов, запроса котировок, предложений.

В соответствии со ст.449 ГК РФ торги, проведенные с нарушением установленных правил, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица.

Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги.

Кроме того, нарушение положений ст.17 Закона N 135-ФЗ также является основанием для признания торгов, запроса котировок, предложений и заключенных по их результатам сделок недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа.

Таким образом, с иском о признании торгов недействительными могут обратиться:

1) заинтересованные лица - организатор, участники торгов, лица, которым отказано в участии в торгах;

2) антимонопольный орган.

Согласно п.44 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010 споры о признании торгов недействительными рассматриваются по правилам, установленным для признания недействительными оспоримых сделок. Это касается и случаев нарушения правил (процедуры) проведения торгов.

Если же при проведении торгов нарушены иные нормы права (например, на аукционе продано имущество лицом, не обладающим соответствующим правом распоряжения), торги признаются незаконными, а соответствующие сделки - ничтожными (Постановления Президиума ВАС РФ от 08.10.2002 N 11695/01, от 20.05.2003 N 375/03).