Правовое обеспечение бюджетного процесса в муниципальных образованиях

Законодательной базой бюджетного процесса в муниципальных образованиях является Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ (с изменениями от 2 февраля 2006 г.)[1], Федеральным законом от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 21 декабря 2005 г. №2267-р)[2], Федеральным законом от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[3], Федеральным законом от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»[4], Федеральным законом от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации» и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[5] и Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».[6]

Бюджетный кодекс Российской Федерации служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. В соответствии со статьей 9 Бюджетного Кодекса Российской Федерации

Органы местного самоуправления осуществляют следующие бюджетные полномочия:

– установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

– составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

– установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

– определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

– осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом;

– детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к соответствующему местному бюджету;

– установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

– иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным Кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления муниципальных районов, помимо полномочий, перечисленных, в соответствии с Бюджетным Кодексом и иными федеральными законами осуществляют также следующие бюджетные полномочия:

– установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным Кодексом, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов;

– установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;

– определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

– составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

Органы местного самоуправления поселений наряду с перечисленными полномочиями осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.

Принятые федеральные законы от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также подготовленные и принятые в соответствии с ними федеральные законы от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 31 декабря 2005 г. №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В результате упорядочено бюджетное устройство субъектов Российской Федерации, разграничены полномочия между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровне.

Вместе с тем, по мере развития финансовых взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней, реализация нового бюджетного законодательства требует осуществления комплекса мероприятий как в направлении совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

Проводимая реформа бюджетной системы, основные положения которой утверждены в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», также требует принятия мер по ее реализации не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях бюджетной системы.[7]

Меры по укреплению бюджетного федерализма, создание системы стимулов по укреплению доходной базы субъектов Российской Федерации способствуют стабильному укреплению бюджетов субъектов Российской Федерации.

С целью оказания методической и практической помощи по формированию нормативной правовой базы муниципальных образований разработаны 18 модельных нормативных правовых актов, охватывающих комплекс вопросов организации работы по формированию и исполнению местных бюджетов в новых условиях.

В связи с установлением Федеральным законом от 12 октября 2005 г. №129-ФЗ переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ разработан модельный правовой акт субъекта Российской Федерации об особенностях реализации указанного Федерального закона на территории субъекта Российской Федерации.

В целях формирования налоговой базы местных бюджетов и введения в действие с 1 января 2006 г. кадастровой оценки стоимости отдельных категорий земельных участков на финансирование мероприятий по реализации Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002–2007 годы)» из федерального бюджета в 2005 году дополнительно выделено 259,4 млн. рублей.

Кроме того, учитывая значительную роль межбюджетного выравнивания в финансовом обеспечении полномочий органов местного самоуправления, Министерством финансов Российской Федерации разработаны предложения в части корректировки механизма межбюджетного регулирования муниципальных образований в переходный период, которые были утверждены Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. №198‑ФЗ.

В первую очередь это касается изменения механизма изъятия «сверхдоходов» у муниципальных образований путем снижения c 2‑х кратного до 1,3 верхней границы, сверх которой применяется механизм отрицательных трансфертов.

Субъектам Российской Федерации также предоставлено право передавать местным бюджетам 10% налога на доходы физических лиц по дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений с учетом уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и заменять по согласованию с муниципальными образованиями (на срок не менее 3 лет) финансовую помощь отчислениями от федеральных, региональных налогов и сборов.[8]

При формировании и утверждении проектов местных бюджетов на 2006–2008 годы субъекты Российской Федерации могут устанавливать единые нормативы для бюджетов поселений и муниципальных районов в пределах 30% доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от налога на доходы физических лиц.

Данные предложения значительно расширяют возможности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по выравниванию бюджетной обеспеченности муниципалитетов, что способствует укреплению финансовых основ местного самоуправления.

В рамках выполнения плана мероприятий по вступлению в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ разработана концепция системы подготовки кадров, поддержки и сопровождения деятельности органов местного самоуправления.

В 2005 году дополнительно выделено 179,1 млн. рублей на создание указанной системы в рамках Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления.

В дальнейшем планируется продолжить работу по поддержанию и развитию системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров органов местного самоуправления. В этой связи в федеральном бюджете на 2006 год предусмотрены средства в размере 149,8 млн. рублей.[9]

Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. №199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» установлены новые подходы формирования Федерального фонда компенсаций.[10]

В соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации, введенным в действие с 1 марта 2005 г., из федерального бюджета может передаваться финансовая помощь субъектам Российской Федерации на предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.[11]

Исходя из этого, в 2005 г. из Федерального фонда софинансирования социальных расходов, образованного в целях стимулирования субъектов Российской Федерации осуществлять финансирование расходов, отнесенных к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации, перечислены средства на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг в размере 8,6 млрд. рублей, или 20,1 процента от выплаченных из бюджетов субъектов Российской Федерации субсидий гражданам.

Следует отметить, что в 2005 г. в соответствии Жилищным кодексом Российской Федерации субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг должны были перечисляться гражданам, а не организациям, предоставляющим жилищно-коммунальные услуги. Однако в прошедшем году только 35 субъектов Российской Федерации перешли полностью или частично на предоставление гражданам адресных субсидии.[12]

В 2006 г. из федерального бюджета также предусматривается выделить средства на указанные цели в размере 8,0 млрд. рублей, или 15 процентов от начисленных субсидий гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг.

Из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2005 г. перечислены дотации на возмещение убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления, в размере 18,3 млрд. рублей. Таким образом, из федерального бюджета завершено финансирование указанных расходов.

В целях реализации статьи 48 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 год» постановлением Правительства Российской Федерации от 18 августа 2005 г. №524 утверждены Правила предоставления субсидий из Федерального фонда регионального развития.

В соответствии с указанным постановлением осуществлялось предоставление финансовой помощи из федерального бюджета для долевого финансирования объектов и мероприятий социальной и инженерной инфраструктуры регионального и муниципального значения.

Средства Федерального фонда регионального развития предоставлялись на условиях софинансирования, определяемых с учетом бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации после распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Целью дальнейшего совершенствования системы межбюджетных отношений и управления региональными и муниципальными финансами является повышение эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, повышение устойчивости и качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.