Понятие «местного самоуправления», принципы его организации

Народ Российской Федерации согласно ст. 3 Конституции РФ является единственным источником власти в Российской Федерации.

Развивая конституционную модель местного самоуправления, Закон от 6 октября 2003 г. характеризует его как форму осуществления народом своей власти. Данная форма обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 1). Согласно Закону от 28 августа 1995 г. местное самоуправление – это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Оба определения в основном совпадают. Ключевое отличие современного подхода – прямая характеристика местного самоуправления как формы народовластия, что точно отражает роль местного самоуправления в системе народовластия (ст. 3 Конституции РФ).

Статьей 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что местное самоуправление «признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации».

В обоих определениях местное самоуправление наделяется качеством самостоятельной и под свою ответственность активности (решения вопросов местного самоуправления, деятельности по решению вопросов местного самоуправления). Оба Закона вслед за Конституцией говорят о признании и гарантировании местного самоуправления. Кратко раскроем все эти качества. Исходное определение местного самоуправления уточняется в его содержательной, пространственной, субъектной составляющих. Для этого законодатель раскрывает смысл таких категорий, как «вопросы местного значения», «муниципальное образование», «органы местного самоуправления», «должностное лицо местного самоуправления» и др.

Самостоятельная активность – осуществляемая людьми по своей воле и в своем интересе. По В. Далю самостоятельный – это стоящий или сущий сам по себе, независимо от других, от чего-то другого. Однако В.И. Даль добавляет, что самостоятельный человек тот, у кого свои твердые убеждения, в ком нет шаткости. Получается, что как самостоятельную мы должны оценивать ту деятельность людей, которая не только осуществляется по их воле и в их интересах, но еще и покоится на их твердых убеждениях, на осознании ими своих действительных, а не мнимых интересов.

В правоведении принято различать положительную и негативную ответственность. Положительная ответственность – это понимание важности своих действий для общества, стремление и желание выполнить их как можно лучше, эффективнее, быстрее, надлежащее осуществление своей социальной роли. В правовой сфере она связана с социально-правовой активностью, проявлением инициативы при реализации правовых предписаний. Негативная ответственность связана не с собственным сознанием личности, а с внешним воздействием на нее со стороны общества, государства, иных лиц. Ее суть – возложение на индивидов обязанности претерпевать лишения за совершенные ими правонарушения.

Конечно, законодатель, говоря об ответственности населения, имеет в виду ответственность положительную. Деятельность под свою ответственность - это не обязанность населения претерпевать коллективные лишения, применяемые государством, а обязанность деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права, полномочия. Правда, ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические, т.п. последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться.

Активность, признаваемая и гарантируемая Конституцией. Признаваемая активность – осуществляемая людьми как их естественное социальное притязание в одностороннем порядке независимо от ее правового допущения. Государство с помощью правовых средств лишь упорядочивает, оформляет самоуправленческую активность местного населения, не учреждая ее. Конституция как бы говорит, что законодатель по своему усмотрению не вправе вводить или упразднять местное самоуправление. Задача законодателя, таким образом, ограничивается творческой конкретизацией разбираемого института. Отсюда местное самоуправление осуществляется населением по его собственному праву, а не по праву государства.

Здесь уместна аналогия с уровнем самостоятельности региональных коллективов в рамках федеративных государств. Публичная самостоятельность региональных коллективов, внешне отражаемая в статусе субъектов федерации, имеет обязательным источником их собственную волю. Да, статус субъектов закрепляется прежде всего в федеральном законодательстве, однако федерация не вправе упразднять субъекты, изменять их конституционный статус без согласия последних. Федерация - та форма государственного устройства, которая не может меняться государственным центром в одностороннем порядке, например, на унитарную структуру. Федерация - тот уровень децентрализации, который перестает полностью охватываться усмотрением государства, неся в себе известный заряд необратимости. Это принципиально отличает федерацию от унитарного государства с наличием законодательных автономий. Широкая самостоятельность законодательных автономий, сравнимая с самостоятельностью субъектов федерации, проистекает всецело из воли государственного центра. Унитарное государство вправе в одностороннем порядке преобразовывать свои автономии в обычные административные единицы. Напротив, государственный суверенитет федеративного государства ограничен в части одностороннего пересмотра федеративного устройства и статуса субъектов федерации. Конституционное признание местного самоуправления означает, что Конституция исключает наряду с односторонним пересмотром государством собственной федеративной структуры и односторонний пересмотр им конституционно установленной самостоятельности местного самоуправления.

Гарантируемая активность – подкрепляемая, защищаемая государством с помощью ряда мер, прежде всего, тех, что предусмотрены конституционно. Имеется в виду законодательное, материальное, организационное, методическое, тому подобное содействие местному населению, органам местного самоуправления со стороны государства. Местному самоуправлению как праву населения корреспондирует обязанность государства, его органов обеспечивать условия для его деятельного осуществления.

Содержание местного самоуправления составляют вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, решение которых в соответствии с законодательством осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Таким образом, вопросы местного значения – это совокупность дел, во-первых, нацеленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности местных сообществ жителей и, во-вторых, решаемых самими этими сообществами самостоятельно или предрасположенных к такому решению, пусть и посредством публичного управления, разделяющего управляющих и управляемых. Круг вопросов местного значения очерчен в гл. 3 Закона от 6 октября 2003 г.

Пространственные рамки местного самоуправления законодатель устанавливает с помощью категории «муниципальное образование». Муниципальное образование – это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Отличительные признаки муниципального образования: а) осуществление в его рамках местного самоуправления; б) обособленная муниципальная собственность; в) местный бюджет; г) наличие органов местного самоуправления (представительного, исполнительно-распорядительного, главы муниципального образования); д) населенная территория; е) устав муниципального образования, зарегистрированный в установленном законодательством порядке.

Для формализации субъектного состава местного самоуправления законодатель использует двухуровневую модель. К первому уровню он относит население соответствующих муниципальных образований. Следовательно, основой управленческой деятельности являются воля и интересы местных сообществ, то, что объединяет отдельных жителей в единый территориальный коллектив. При этом под едиными интересами жителей следует понимать органичный сплав индивидуальных и групповых интересов, складывающихся на местах. Таким единым интересом, например, выступают энергетические, транспортные, жилищно-коммунальные, торговые сети, рынок труда и капитала, учреждения образования и здравоохранения, обеспечивающие удобное жительство и эффективное взаимодействие людей во всех сферах их жизнедеятельности.

Второй уровень составляют отдельные жители, иные непосредственно изъявляющие свою волю субъекты по отношению к общемуниципальным интересам. Это, конечно, и органы местного самоуправления. Общие запросы жителей выявляются в процессе их взаимодействия, задавая программу деятельности органов местного самоуправления. Последние в правовой сфере выступают правопредставителями своих местных сообществ. Однако отдельные жители по отношению к собственным интересам (не интересам местного населения в целом) должны рассматриваться как первичные субъекты самоуправления.

Конституционными нормами установлено государственное устройство России, предусматривающее осуществление власти народа на трех относительно самостоятельных уровнях публичной власти – Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления.

Функционирование данной трехуровневой системы власти основано на следующих принципах.

1) Все три уровня публичной власти являются самостоятельными формами осуществления власти народа. Подчиненность между органами власти различных уровней допускается исключительно в случаях, прямо предусмотренных Конституцией РФ или федеральными законами. Воздействие федеральной власти на региональную и муниципальную, а также региональной власти на муниципальную должно осуществляться через принятие законов, регламентирующих отдельные аспекты функционирования соответствующего уровня власти, а также через действие правовых механизмов государственного контроля законности деятельности соответствующего уровня публичной власти.

2) Каждый уровень публичной власти обладает собственными законными интересами, которые могут и не совпадать, и даже противоречить интересам иных уровней публичной власти. Все эти интересы признаются равноценными, но отстаивание их должно быть подчинено защите прав и свобод человека и гражданина.

3) Каждый уровень публичной власти вправе отстаивать собственные интересы, но не вправе в целях защиты собственных интересов вторгаться в компетенцию иного уровня публичной власти. Конфликтные ситуации подлежат разрешению через согласительные процедуры, а при недостижении согласия – в судебном порядке.

В Российской Федерации местное самоуправление как форма власти народа:

1) обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, являющихся частью круга вопросов, подлежащих решению публичной властью;

2) вправе принимать решения, обязательные для всех субъектов правоотношений, находящихся на подвластной территории (в соответствующем муниципальном образовании), - физических и юридических лиц, учреждений, независимо от форм собственности, органов государственной власти и местного самоуправления;

3) обладает механизмами государственного (осуществляемого от имени народа Российской Федерации) принуждения к признанию своей власти, в том числе в формах:

законодательного установления обязательности исполнения решений, принятых населением на местных референдумах, и решений органов местного самоуправления,

возможности обращения к судебной защите законных прав и интересов местного самоуправления.

Наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду с интересами личности и государства признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения каждого отдельно взятого поселения или иной населенной местности.

Интересы этих территориально обособленных частей государства (точнее, их населения) рассматриваются в качестве самостоятельных интересов, имеющих государственное значение, но не подчиненных интересам федеральной власти.

Местное самоуправление в странах, где оно развито, используется в качестве структуры, позволяющей оптимизировать использование государственных ресурсов. Обеспечение гарантированного минимума текущих потребностей граждан является задачей государственного значения, и, следовательно, государственные средства на решение данной задачи должны выделяться независимо от наличия или отсутствия местного самоуправления. Местное самоуправление, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, властью, подотчетной населению, действующей в буквальном смысле на глазах своих избирателей, объективно является наилучшей властью с точки зрения способности решения вопросов местного значения в формах, экономически наиболее эффективных в конкретных условиях каждого отдельно взятого муниципального образования. Именно из этой философии исходят страны Западной Европы, проводя реформы децентрализации, предусматривающие передачу полномочий по обеспечению жизнедеятельности граждан на уровень, максимально приближенный к населению, хотя при этом местные бюджеты зачастую состоят на 40 - 70% и даже более из дотаций, перечисляемых из бюджетов вышестоящих уровней публичной власти.

Чаще всего позитивная роль местного самоуправления особо проявляется в периоды кризисных ситуаций в стране, когда происходит ослабление центральной власти и она становится в принципе неспособной вникать во все дела на местах. Так, поднятое реформами императора Александра II земское и городское самоуправление сыграло важнейшую роль в преодолении «кризиса Крымской войны» 50-х годов XIX в.; с помощью нэпа, неотъемлемой составной частью которого было усиление самоуправленческих начал местных Советов, был преодолен тяжелейший кризис 1916 – 1920 гг.; политически и экономически сильное местное самоуправление начала 90-х годов прошлого века в значительной мере смягчило негативные последствия развала СССР и политики «шоковой терапии».

За последнее десятилетие в Российской Федерации появилось немало публикаций по проблематике, связанной с осуществлением местного самоуправления, как по практическим, так и по теоретическим вопросам.

Споры ученых, в основном, касаются вопросов содержания самого определения «местное самоуправление».

Одни утверждают, что местное самоуправление – это форма самоорганизации граждан, в силу чего оно является составным элементом института гражданского общества. В поддержку данного тезиса приводится ст. 12 Конституции РФ, установившая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Публично-властные полномочия местного самоуправления, исходя из данной концепции, являются вторичными. Эти полномочия государство передает местному сообществу как самоорганизованной корпорации в целях повышения эффективности их реализации, а также в целях освобождения органов государственной власти от решения вопросов, не имеющих общегосударственного или регионального (субъекта Российской Федерации) значения, не требующих концентрации материальных и финансовых ресурсов, значительно превышающих собственные возможности муниципальных образований, а также административной поддержки федерального или регионального уровней власти.

Другие ученые считают, что ключевым в содержании определения местного самоуправления является реализация публично-властных полномочий, что является прерогативой государственной власти. В силу чего местное самоуправление – это наиболее приближенный к гражданам нижний уровень государственной власти. Организационное обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти носит формально-декларативный характер и преследует цель расширения возможностей адаптации государственных структур к конкретным проблемам населения.

Представляется, что оба изложенных подхода абсолютизируют различные отдельные реально существующие аспекты местного самоуправления.

Концепция местного самоуправления, заложенная в Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривает, что местное самоуправление – это форма осуществления власти народа (т.е. институт, обладающий публично-властными полномочиями), подлежащая реализации на всей территории Российской Федерации, а не только в местах проявления инициативы граждан. Таким образом, местное самоуправление – это публичная власть, инициированная государством. Но одновременно Конституцией РФ определено, что муниципальная публичная власть отлична от государственной власти. Существо этого отличия – в гораздо более широкой вариативности организационных форм осуществления местного самоуправления, конкретизация которых отнесена к ведению населения каждого из муниципальных образований (местных сообществ).