Устав муниципального самоуправления

Устав муниципального образования – важнейший нормативный правовой акт, принимаемый на местном уровне. Хотя действующий Закон в отличие от Закона 1995 г. о местном самоуправлении не содержит прямого указания, что каждое муниципальное образование должно иметь свой устав, представляется, что без устава невозможна эффективная деятельность по осуществлению местного самоуправления.

Уставы муниципальных образований составляют правовую основу местного самоуправления, именно в соответствии с уставом принимаются иные правовые акты местного самоуправления, действуют органы местной власти.

Устав муниципального образования обладает рядом особенностей:

- наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования;

- являясь актом учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой статус фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества;

- регулирует отношения, которые затрагивают все сферы жизни местного сообщества;

- обладает высшей юридической силой в составе норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом;

- является основой для дальнейшего нормотворчества;

- характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений;

- является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления;

- должен быть самодостаточным, т.е. должен включать все нормы, необходимые в практике решения вопросов местного значения.

Законом установлены обязательные положения устава, без которых он не может пройти процедуру государственной регистрации и иметь юридической силы. Перечень этих оснований изменен по сравнению с Законом о местном самоуправлении 1995 г., однако эти изменения носят непринципиальный характер. По-прежнему одной из главных составляющих являются положения о статусе органов местного самоуправления, порядке и способах их формирования, статусе выборных должностных лиц местного самоуправления. Устав муниципального образования должен содержать перечень вопросов местного значения, поскольку их перечень, установленный ст. 14 Закона, не является исчерпывающим. В новом Законе отсутствует положение об обязательном закреплении в уставе муниципального образования условий и порядка организации муниципальной службы. Это представляется обоснованным, учитывая, что, как правило, вопросы организации муниципальной службы достаточно полно урегулированы на федеральном и региональном уровне.

Также новый Закон о местном самоуправлении не содержит требования об обязательном закреплении в уставе вопросов организации местного самоуправления, обусловленных компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций, поскольку очевидно, что не на всей территории Российской Федерации имеются подобные общности и не все исторические или местные традиции заслуживают одобрения и закрепления в нормативных правовых актах.

Из нового Закона исключено положение об обязательном закреплении в уставе муниципального образования общего порядка владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Необязательность включения данного пункта вызывает определенные вопросы, учитывая, что муниципальная собственность принадлежит не органам местного самоуправления, а муниципальному образованию в целом, и, следовательно, хотя бы общий порядок распоряжения ею, по нашему мнению, должен быть закреплен в уставе муниципального образования с учетом интересов его населения. Доходы от использования муниципальной собственности относятся к числу важнейших источников доходов местных бюджетов, и вместе с тем известны случаи злоупотребления полномочиями по управлению муниципальным имуществом. Новый Закон придает большое значение вопросам бюджетного процесса на местном уровне и контролю за исполнением местных бюджетов. Как уже отмечалось, предусмотрено создание специального контрольного органа муниципального образования; кроме того, порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также контроля за его исполнением в соответствии с новым Законом обязательно закрепляются в уставе муниципального образования.

Перечень регулируемых в Уставе муниципального образования вопросов не является исчерпывающим. Вместе с тем ранее учеными уже отмечалось, что «в некоторых уставах содержатся чрезмерно общие положения, недостаточно точные и конкретные для локальных норм, даже буквально воспроизводящие нормы (федеральных законов)». Требование соответствия уставов федеральному и региональному законодательству не должно приводить к дублированию норм этих правовых актов в уставах муниципальных образований, как это зачастую происходит на практике.

Закон изменяет порядок принятия уставов муниципальных образований. В соответствии с ним не предусмотрено принятие уставов на референдуме, уставы принимаются представительным органом муниципального образования или населением непосредственно в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. Большинство действующих в настоящее время уставов муниципальных образований принято именно представительными органами местного самоуправления – более 66%.

В данных положениях закреплены гарантии реализации прав граждан на участие в обсуждении принимаемого устава муниципального образования, учета предложений населения муниципального образования по проекту устава. На федеральном уровне такие гарантии ранее не закреплялись, и представляется, что они позволят отдельным гражданам и населению муниципальных образований в целом эффективнее реализовывать свои права на осуществление местного самоуправления, в частности при принятии и изменении устава, оказывать воздействие на действия и решения органов местного самоуправления. Закон предусматривает, что на местном уровне разрабатывается и принимается нормативный акт, регламентирующий порядок учета предложений по принимаемому уставу или вносимым в него изменениям, а также порядок участия граждан в обсуждении проекта устава, изменений и дополнений действующего устава. Такой нормативный акт должен носить не формальный, закрытый характер, а в соответствии с требованиями настоящей статьи должен публиковаться не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава вместе с его проектом либо предлагаемыми изменениями и дополнениями. Предложения по проекту устава или вносимым в него изменениям и дополнениям могут вносить не только отдельные граждане, но и другие субъекты муниципально-правовых отношений – органы территориального общественного самоуправления, руководители предприятий, учреждений и организаций, в том числе муниципальных, и др.

На федеральном уровне устанавливается необходимое число голосов депутатов представительного органа муниципального образования, необходимое для принятия, изменения или дополнения устава муниципального образования (2/3 голосов от установленной численности депутатов).

Закон предусматривает, что порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований и вносимых в них изменений и дополнений устанавливается федеральным законом. Также Закон ввел новое основание для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования: помимо предусмотренного и действующим Законом о местном самоуправлении противоречия Конституции, федеральному или региональному законодательству, таким основанием может служить также нарушение установленного порядка принятия устава или соответственно правового акта о внесении в устав изменений и дополнений. Соблюдение порядка принятия устава или изменений и дополнений в него при государственной регистрации проверялось и ранее.

Правовая природа и суть государственной регистрации уставов муниципальных образований заключаются в следующем. Во-первых, государственная регистрация придает уставу муниципального образования статус официального документа. Во-вторых, государственная регистрация включает проверку устава муниципального образования на соответствие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, что позволяет обеспечить его законность. В-третьих, государственная регистрация уставов муниципальных образований способствует контролю за соблюдением прав граждан в муниципальном образовании.

Эффективное решение указанных задач возможно только в рамках четко регламентированного института государственной регистрации уставов муниципальных образований. Наличие подробных и ясных юридических процедур государственной регистрации уставов муниципальных образований объективно призвано способствовать качественному улучшению уставов, их полноправному включению в иерархию нормативных правовых актов Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону о местном самоуправлении 1995 г. устав муниципального образования подлежал государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ (ст. 5, 8). В связи с этим в юридической литературе неоднократно обращалось внимание на то, что полное отстранение федерального законодателя от регламентации процедуры регистрации уставов необоснованно, ведь именно на федеральном уровне должны быть установлены гарантии и принципы регистрации уставов, поскольку субъекты РФ, самостоятельно регулируя вопросы регистрации, не всегда их решают в интересах муниципальных образований. Иначе названную проблему регистрации уставов муниципальных образований решил Конституционный Суд РФ, полностью исключив институт государственной регистрации уставов из ведения Федерации, указав, что правовое регулирование по данному вопросу осуществляют только субъекты РФ.

В субъектах РФ сложилась различная практика регистрации уставов муниципальных образований. В одних субъектах уставы регистрировались законодательными органами субъектов РФ (например, в Хабаровском крае, Томской, Омской областях), в других – органами юстиции (например, в Новосибирской, Иркутской областях, Красноярском крае), в третьих – органами исполнительной власти субъектов РФ (в частности, уставы регистрировало Правительство Кировской области). В юридической литературе относительно названных вариантов регистрации уставов муниципальных образований высказывались разные мнения. Так, В.И. Васильев утверждал, что регистрация уставов законодательными органами субъектов РФ «"представляет собой «наиболее предпочтительный и демократичный порядок регистрации, предполагающий открытое, гласное обсуждение всех возможных вопросов, наиболее объективное и наименее подверженное ошибкам». Разумеется, каждый из названных вариантов обладает своими плюсами и минусами. На наш взгляд, регистрация уставов муниципальных образований органами исполнительной власти без каких-либо законодательных гарантий ведет к жесткой опеке. Подобный способ является классическим примером зависимости органов местного самоуправления от усмотрения конкретного должностного лица. С другой стороны, регистрация уставов представительными органами сталкивается с трудностями технического характера, и аппараты этих органов не справляются с большим объемом работы. Таким образом, регистрация уставов муниципальных образований была проблемой, решение которой затруднялось не только отсутствием четко установленных федеральным и региональным законодательством процедур регистрации уставов, но и наличием противоречивой правоприменительной практики. Данный вопрос приобрел еще большую остроту, когда органы юстиции в субъектах РФ были отнесены к федеральным органам исполнительной власти. Совершенно очевидно, что субъекты Федерации не могли устанавливать дополнительных обязанностей в виде регистрации уставов муниципальных образований федеральным органам государственной власти.

Данная проблема была разрешена Федеральным законом о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г., определившим, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом (ч. 6 ст. 44). Федеральный закон также ввел новое основание для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования – нарушение установленного порядка принятия устава или соответственно правового акта о внесении в устав изменений и дополнений. Соответствие Конституции, федеральному и региональному законодательству, соблюдение порядка принятия устава или изменений и дополнений в него проверялось и ранее при государственной регистрации.

Фактически регистрация устава (изменений и дополнений) в новом Федеральном законе выделена в отдельную стадию правотворческого процесса. Такой подход, на наш взгляд, соответствует сложившейся практике, но тем не менее он не бесспорен. Так, Уставная палата (позднее преобразованная в Уставный суд) Иркутской области в 1999 г. рассматривала вопрос о регистрации устава муниципального образования как обязательного условия вступления его в силу. Уставная палата пришла к выводу, что нормы, согласно которым государственная регистрация уставов муниципального образования является необходимым условием вступления их в силу, противоречат положениям Устава Иркутской области. Обосновывая данный вывод, Уставная палата исходила из того, что устав муниципального образования - результат муниципального нормотворческого процесса, состоящего из последовательных стадий, включающих, помимо прочих, принятие, обнародование и вступление устава в силу, и не может включать в себя регистрацию, являющуюся актом применения. Государственная регистрация устава имеет значение лишь как включение соответствующего муниципального образования в Федеральный реестр муниципальных образований и означает официальное признание государством соответствующего муниципального образования и его устава.

Положением о Министерстве юстиции РФ, утвержденным Указом Президента от 13 октября 2004 г., государственная регистрация уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы отнесена к компетенции Минюста РФ. Таким образом, проблема регистрации уставов муниципальных образований была решена радикально – эти полномочия полностью передали органам юстиции.

Следующим важным шагом в этом направлении стало принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», который вступил в силу 1 сентября 2005 г. В соответствии с данным Федеральным законом государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований (Главное управление Минюста РФ по федеральному округу), а осуществляют регистрацию территориальные органы Главного управления Минюста РФ по федеральному округу. В полномочия данных регистрирующих органов входит: проверка соответствия устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ; проверка соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования; присвоение уставу муниципального образования государственного регистрационного номера; выдача свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования; включение сведений об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ. Во исполнение норм данного Федерального закона Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. №350 утверждены Правила ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации, Министерством юстиции был подготовлен пакет приказов, детализирующих нормы Федерального закона от 21 июля 2005 г. и указанного Постановления Правительства РФ.

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. устанавливает следующий порядок регистрации уставов муниципальных образований. Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Для государственной регистрации устава представляются: устав муниципального образования; решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования; сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования. Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в 30-дневный срок со дня его представления для государственной регистрации. Уставу муниципального образования присваивается государственный регистрационный номер. Датой государственной регистрации устава считается день внесения сведений о нем в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ. Государственная регистрация устава удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Регистрирующий орган в пятидневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав и свидетельство о его государственной регистрации. Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Представляется, что практика применения норм Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» довольно скоро позволит добиться четкости и законности процесса регистрации уставов, а также соответствия уставов муниципальных образований федеральному и региональному законодательству.

 Судебный порядок обжалования отказа в государственной регистрации устава муниципального образования служит защитой от необоснованных отказов в регистрации уставов и в более широком смысле гарантией от вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления. Жалобы на отказ в регистрации устава или изменений (дополнений) в него могут приносить граждане или органы местного самоуправления в суды общей юрисдикции.

Условием вступления в силу устава муниципального образования или изменений (дополнений) в него являются публикация соответствующих нормативных актов в средствах массовой информации или доведение их до сведения населения муниципального образования иным способом. Сроки, порядок и другие условия опубликования (обнародования) таких нормативных актов определяются на местном уровне. Также комментируемый Закон уточняет порядок вступления в силу изменений структуры или полномочий органов местного самоуправления, статуса выборных должностных лиц местного самоуправления.

Законодатель не дает целостного представления о структуре устава. В связи с этим на местах разрабатываются уставы муниципальных образований исходя из собственных представлений об их структуре и содержании.

Можно выделить два подхода в разработке уставов муниципальных образований. Первый предусматривает развернутое изложение в уставе всех вопросов, перечисленных в федеральном законе. По нашему мнению, в сегодняшних российских условиях подобный вариант малопродуктивен, так как постоянное изменение федерального и регионального законодательства будет приводить к непрерывным корректировкам устава.

Второй подход предполагает относительно короткий и устойчивый к конъюнктурным изменениям устав конституционного стиля и пакет дополняющих его нормативно-правовых актов.