Пособия на детей и доступность школьного образования

Финансовый кризис и социальная защита

Год, прошедший с финансового кризиса августа 1998 года, был ознаменован появлением новых трудностей в сфере социального обеспечения и социальной защиты. С одной стороны, это связано с резким падением жизненного уровня населения, с ростом бедности и открытой безработицы. С другой стороны, в результате кризиса произошло дальнейшее сокращение возможностей государства в области социальной защиты населения.
Ухудшение ситуации в социальной сфере происходило, несмотря на то, что экономический спад в целом оказался не таким глубоким, как ожидалось первоначально. Уже в июле 1999 года промышленное производство на 12, 8% превысило уровень июля 1998 года, продукция сельского хозяйства - на 2, 4%, транспорта - на 5, 1%, а объем услуг связи - на 39, 8% [I]. Однако, несмотря на позитивные результаты, достигнутые в реальном секторе экономики, большинство социальных показателей свидетельствует о существенном ухудшении ситуации по сравнению с предкризисным периодом.
В частности, уровень безработицы, по определению Международной организации труда (МОТ), составил в июле 1999 года 12, 4% экономически активного населения против 11, 3% в июле 1998 года. В июле 1999 года реальные располагаемые денежные доходы на душу населения составили лишь 74, 3% от уровня июля 1998 года, а средняя начисленная заработная плата - 64, 5%. В первом полугодии 1999 года уровень неравенства доходов, измеряемый как соотношение доходов 10% населения с самыми высокими доходами и 10% населения с самыми низкими доходами составил 14, 7 раз против 13, 2 раза в аналогичном периоде 1998 года [2].
Во многих регионах уровень бедности существенно превышал среднероссийские показатели. В середине 1999 года примерно в каждом третьем регионе России денежные доходы более половины населения были ниже прожиточного минимума. Это меньше, чем в январе 1999 года, когда в эту категорию попал почти каждый второй регион, но выше, чем, например, в сентябре 1998 года, когда в ней оказывался только один из пяти регионов.
Рост бедности и неравенства доходов существенно увеличивает финансовую нагрузку на бюджеты всех уровней, связанную с необходимостью оказания социальной помощи нуждающимся слоям населения. Между тем реальные возможности финансирования социальных программ в результате кризиса существенно сократились. Расходы консолидированного бюджета на социально-культурные мероприятия в I полугодии 1999 года снизились на 30% в реальном выражении по сравнению с аналогичным периодом 1998 года¹. При этом финансовое положение территориальных бюджетов оказалось менее благоприятным, чем федерального бюджета. Поэтому, несмотря на некоторое увеличение удельного веса расходов на социально-культурные мероприятия в общих расходах территориальных бюджетов, падение этих расходов в реальном выражении было более значительным, чем на федеральном уровне, - 31% против 25%.
Ухудшение социальной ситуации в сочетании с резким снижением реальных расходов на социальные нужды негативно отразилось на способности существующей системы социальной защиты населения противодействовать росту бедности и неравенства. Существенными проявлениями обострения кризиса системы социальной защиты стали как снижение размеров основных видов социальных выплат в реальном выражении, так и нарастание невыплат по ним. Последствия этого кризиса негативно сказались на положении семей с детьми, безработных и пенсионеров - трех самых многочисленных категорий населения, в наибольшей степени рискующих оказаться за чертой бедности при отсутствии достаточной социальной помощи.

Пособия на детей и доступность школьного образования

Наиболее высоким риском оказаться в числе бедных традиционно имеют у нас многодетные семьи. Однако значительная часть таких семей сосредоточена в ограниченном числе регионов - преимущественно это национально-территориальные образования, в которых и общий уровень бедности существенно превышает среднероссийский. По данным 8-го раунда Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения (РМЭЗ), в конце 1998 года удельный вес домохозяйств с детьми среди бедных домохозяйств сократился до 42% (согласно 7-му раунду РМЭЗ - ноябрь 1996 года, в число бедных попали 48% домохозяйств с одним ребенком и 60% - с двумя и более детьми)². Однако это происходило в условиях резкого увеличения бедности, поэтому абсолютное число бедных домохозяйств с детьми после кризиса не уменьшилось. Согласно другим расчетам, в IV квартале 1998 года уровень бедности по регионам России был положительно связан с уровнем рождаемости. Это говорит о сохранении связи между бедностью и числом детей, которая была ярко выражена еще до августовского кризиса³.
Детские пособия - наиболее значительный общефедеральный вид социальной помощи, финансируемый за счет бюджетных средств. Размеры этих пособий привязаны к минимальной заработной плате, которая не пересматривалась в течение почти трех лет. В большинстве случаев размер детского пособия составляет 70% минимальной оплаты труда, что еще в июле 1998 года, т. е. еще до кризиса, составляло лишь 13% от величины прожиточного минимума ребенка в целом по Российской Федерации. После кризиса величина общефедерального прожиточного минимума для детей возросла в 2, 2 раза. В результате размер детского пособия для большинства домохозяйств снизился до 6% прожиточного минимума ребенка. В этих обстоятельствах факт выплаты пособия уже практически не оказывал влияния на материальное положение даже беднейших семей с детьми.
Вместе с тем наряду со значительным реальным обесцениванием размеров детских пособий в результате кризиса регулярность их выплат тоже существенно сократилась. Если в ноябре 1996 года пособие на ребенка получали свыше 40% домохозяйств, имеющих право на получение этого пособия, то в ноябре 1998 года доля таких домохозяйств снизилась до 17%. При этом невыплата детских пособий в наибольшей степени затрагивала именно бедные семьи: уже в конце 1996 года доля семей, получающих детские пособия, сократилась до 1/4, в то время как среди небедных семей с детьми эта доля составляла 1/2 (расчеты С. Мисихиной).
В августе 1998 года вступили в силу поправки к Закону «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», установившие максимальный совокупный среднедушевой доход семей, имеющих право на получение детских пособий на уровне 200% прожиточного минимума. Однако в результате число получателей пособия сократилось крайне незначительно: под данное ограничение, согласно материалам РМЭЗ, подпадали только 70% домохозяйств с детьми. С учетом же того, что порядок предоставления пособий, заложенный в законе, ограничил возможности органов социальной защиты по проверке достоверности сведений о доходах, предоставленных получателями пособий на детей, данная мера практически не могла повлиять на число потенциальных получателей пособий. Столь же малодейственной оказалась и вступившая в силу в июле 1999 года поправка к указанному закону, ограничивающая порог имеющих право на пособие величиной одного прожиточного минимума на члена семьи.
Соответственно, практически незначимым оказалось после кризиса и воздействие детских пособий на уменьшение неравенства доходов. Оценить это влияние позволяет коэффициент Джини, рассчитанный для домохозяйств по данным РМЭЗ в двух вариантах - с включением и без включения стоимости полученных детских пособий. Чем сильнее уменьшается величина коэффициента Джини после включения суммы детских пособий, тем сильнее их влияние на снижение неравенства. Как показывают наши расчеты, по данным 8-го раунда РМЭЗ, в ноябре 1998 года включение детских пособий при расчете коэффициента Джини практически не влияло на его величину:
без включения детских пособий он составил 0, 547, а с включением - 0, 545. Это значит, что выплата детских пособий в конце 1998 года практически не влияла на снижение неравенства доходов. Следовательно, после августовского кризиса в большинстве регионов пособие на детей, как и многие другие виды социальной помощи, фактически утратило значимую роль как инструмент социальной защиты.
В период после кризиса положение детей из бедных семей дополнительно осложнилось вследствие ухудшения финансирования системы общего образования. В I полугодии 1999 года расходы консолидированного бюджета на образование в постоянных ценах были на 30% ниже, чем за аналогичный период предыдущего года. Такое положение в какой-то мере могло бы быть компенсировано ростом частных расходов на образование, но этого не произошло. Согласно данным обследований бюджетов домохозяйств, осуществляемых РСА, расходы домохозяйств на образование в расчете на одного ребенка в возрасте до 14 лет в IV квартале 1998 года в постоянных ценах снизились по сравнению с аналогичным периодом 1997 года более чем на 30%⁴. Как и во многих других отраслях социальной сферы острота проблемы усугублялась высокой межрегиональной дифференциацией расходов на образование. В 1998 году разрыв между регионами с минимальными и максимальными расходами территориальных бюджетов на образование в расчете на 1 жителя составил 82, 5 раза [2].

Таблица 1 Расходы на образование в децильных группах в IV квартале 1998 года по данным обследования бюджетов домохозяйств по Российской Федерации

Следует также принять во внимание и крайнюю неравномерность распределения расходов на образование в зависимости от общего уровня потребления домохозяйств. Как видно из таблицы 1, на долю домохозяйств, относящихся к трем верхним децилям по уровню среднедушевых располагаемых ресурсов, в IV квартале 1998 года приходилось 57% суммарных расходов домохозяйств на образование. При этом здесь сосредоточено лишь 22% от общего числа детей в возрасте до 14 лет. Напротив, доля четырех наименее обеспеченных децилей в расходах на образование составляла лишь 15%, в то время как доля детей до 14 лет, относящихся к этим децилям, составляла 49%⁵. Квинтальное соотношение по расходам домохозяйств на образование (т. е. соотношение величины данного показателя у 20% наиболее обеспеченных и 20% наименее обеспеченных лиц) составило 18, 9%, а децильное соотношение (т. е. соотношение показателя у 10% наиболее обеспеченных и 10% наименее обеспеченных лиц) составило 37, 4 раза. Это примерно в 3 раза превышает уровень дифференциации населения по интегральному показателю потребления - величине среднедушевых располагаемых ресурсов. Квинтильный коэффициент дифференциации по величине среднедушевых располагаемых ресурсов в IV квартале 1998 года составил «лишь» 6, 5 раза, а децильный коэффициент - 10, 1 раза.
Сложившаяся ситуация чревата дальнейшим ухудшением доступа к школьному образованию для значительной части детей, относящихся к бедным семьям, в связи с тем, что они оказываются не в состоянии осуществлять формальные и неформальные расходы, которыми сопровождается обучение детей в общеобразовательных школах. Этой тенденции способствуют и структурные сдвиги в финансировании общего образования в пользу опережающего развития элитарного образования, ориентированного на детей из обеспеченных семей, способных осуществлять значительные соплатежи, при заметном отставании программ реабилитационного характера, ориентированных в первую очередь на подростков из проблемных и бедных семей. Возникает опасность дальнейшего роста отключаемости детей из бедных семей от системы школьного образования. Согласно данным Министерства образования России, только в 1998 году из школ были отчислены и прекратили дальнейшее обучение свыше 350 тыс. детей, а общее число таких детей приближается к 10% всех детей школьного возраста [2].
Такая тенденция фактически равнозначна увеличению регрессивности государственных расходов на образование, когда все большая их доля перераспределяется в пользу детей из обеспеченных семей и все меньшая достается детям из малообеспеченных семей. В этих условиях сохранение принципа всеобщей доступности школьного образования потребует оказания целевого содействия в обучении детей из нуждающихся семей.
Пособия на детей в их существующем виде не обеспечивают решение этой задачи. Во-первых, они не ориентированы на процесс получения школьного образования, вовторых, они слишком малы, и потому трудно ожидать, что их получение позволит бедным семьям выделять более значительные средства на обучение детей. Одним из возможных путей решения данной проблемы, по-видимому, может стать перераспределение ресурсов внутри самой системы образования в пользу детей из нуждающихся семей в сочетании с более широким использованием формальных соплатежей за обучение детей из семей, не относящихся к числу бедных, по предметам, не входящим в обязательную программу.

Помощь безработным

Безработные еще до кризиса принадлежали к числу наиболее уязвимых категорий. В ноябре 1998 года, т. е. на момент проведения очередного обследования занятости, на основе которого и делаются оценки данного показателя, безработица, по определению Международной организации труда (МОТ), достигла рекордно высокого уровня - 12, 9% экономически активного населения. По контрасту с динамикой этого показателя, число безработных, зарегистрированных в органах занятости, практически не возросло. К июлю 1999 года число зарегистрированных безработных в процентах к экономически активному населению снизилось более чем на 1/5 по сравнению с уровнем конца 1998 года и составило 2%.
Этот показатель - самый низкий за последние 5 лет, он почти в 2 раза ниже максимального уровня 3, 8%, которого зарегистрированная безработица достигла в апреле 1996 года. Между тем уровень безработицы, по определению МОТ, в апреле 1996 года был на 1/3 ниже, а в 1994 году, когда среднегодовой уровень зарегистрированной безработицы в последний раз находился на отметке ниже 2%, - почти в 2 раза ниже, чем в первом полугодии 1999 года. Если в начале 1996 года в органах службы занятости регистрировался почти каждый второй человек, занимающийся поиском работы, то летом 1999 года так поступал лишь 1 из 6 безработных. Таким образом, тенденция к резкому снижению регистрируемой безработицы в 1999 году не может быть объяснена ситуацией на рынке труда. Скорее, она отражает существенное снижение эффективности государственной политики занятости.
Столь значительное расхождение между динамикой показателей фактической и зарегистрированной безработицы в период после кризиса 1998 года свидетельствует прежде всего о заметном ослаблении стимулов к регистрации в органах службы занятости. Иными словами, подавляющее большинство безработных сегодня отказывается от регистрации в органах службы занятости, поскольку не рассчитывает получить материальную поддержку или какую-либо иную помощь в поиске работы.
Наиболее значимая причина, которая привела к столь неблагоприятному развитию ситуации в сфере политики занятости, заключается в дальнейшем обострении финансовых проблем Фонда занятости населения. В результате кризиса сократилось поступление страховых взносов в Фонд занятости населения: в I полугодии 1999 года более чем в 2 раза в реальном выражении по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года. Между тем потребности в финансировании программ занятости возросли в связи с дальнейшим ростом открытой безработицы.
Фонд занятости практически не справляется с обязательствами по финансированию программ занятости. По данным РСА на 1 июля 1999 года, объем задолженности по выплатам из Фонда занятости превысил 3 млрд руб., что немногим менее всей суммы страховых взносов, поступивших в Фонд занятости за I полугодие 1999 года (3, 3 млрд руб.). Ситуация с финансированием достигла критического уровня преимущественно в тех регионах, которые в наибольшей степени пострадали от роста безработицы. Там органы занятости населения были не в состоянии финансировать ни выплату пособий (задолженность в ряде регионов достигала 12 месяцев и более), ни сколько-нибудь действенные программы в области активной политики занятости.
Обострению финансовых трудностей способствовали относительно льготные по международным меркам размеры, условия предоставления и сроки выплаты пособий по безработице, установленные действующим законодательством. В результате в подавляющем большинстве регионов ресурсы Фонда занятости не могли обеспечить выплату пособий в обусловленных законом размерах всем лицам, которые по формальным признакам могли. бы претендовать на их получение, не говоря уже о финансировании мер в области активной политики занятости. Низкий уровень централизации средств Фонда занятости (фактически он составляет менее 10% совокупного бюджета) недостаточен для выравнивания финансовой обеспеченности территориальных органов занятости посредством перераспределения средств из относительно благополучных регионов в пользу менее благополучных.
Темп снижения реальных поступлений в Фонд занятости примерно в 2 раза превысил темпы снижения поступлений в другие социальные внебюджетные фонды. Данное обстоятельство может свидетельствовать о нарастании разочарования в действенности существующей системы, в результате чего территориальные органы власти стали больше внимания уделять обеспечению поступлений в другие внебюджетные фонды, включая прежде всего Пенсионный фонд. Обеспечение поступлений в Фонд занятости, по-видимому, рассматривается как менее приоритетная задача в связи с заметным ослаблением способности органов службы занятости влиять на состояние рынка труда в условиях кризиса.
Летом 1999 года федеральным законодательством был введен ряд ограничений на размеры выплат безработным, а также уточнен порядок их привлечения к обществен ным работам. Этим законом предусмотрена также возможность введения особого порядка регистрации безработных, условий назначения и выплаты пособий по безработице, а также проведения мер активной политики занятости на территориях, отнесенных к напряженным по ситуации на рынке труда. Думается, что реализация этого закона будет способствовать более эффективному расходованию средств Фонда занятости. Однако меры, заложенные в данный закон, явно недостаточны для преодоления дефицита средств в наиболее кризисных регионах. По-видимому, необходимы переход к единому размеру пособия по безработице, ограничению сроков и условий его предоставления, а также существенное повышение фактического уровня централизации средств Фонда занятости, чтобы более активно влиять на ситуацию в регионах с повышенной напряженностью на рынке труда.