Проблемы оказания адресной социальной помощи

Проведенный анализ свидетельствует, что несмотря на многочисленные попытки внедрения принципа адресности социальной помощи на региональном и муниципальном уровне, после августовского кризиса дело практически не сдвинулось с места. Как в 7-м, так и в 8-м раундах РМЭЗ обнаруживается хотя и слабая, но положительная статическая зависимость между объемом социальных трансфертов, получаемых домохозяйствами, и общим уровнем потребления в расчете на одного члена семьи. Это означает, что семьи с более высокими уровнями доходов и потребления, как правило, получают больший объем социальных выплат, чем бедные семьи.
В 8-м раунде РМЭЗ коэффициент Джини, рассчитанный на основе среднедушевого потребления в домохозяйствах за вычетом всех социальных выплат (кроме пенсий и пособий на детей), составил 0, 545. Прибавление же социальных выплат к среднедушевому потреблению домохозяйств уменьшает коэффициент Джини лишь на 0, 001. Столь незначительное изменение свидетельствует о том, что в целом по России расходы на социальную помощь практически не уменьшают уровня неравенства доходов и потребления.
Помимо недостаточной адресности выплат важным фактором, предопределяющим неэффективность расходов на социальную помощь в целом по России, является их неравномерное распределение в региональном разрезе. Согласно результатам регрессионного анализа на основе данных РСА, среднедушевые расходы территориальных бюджетов на социальную политику в 1998 году были положительно связаны со среднедушевыми денежными доходами населения в регионах за 1998 год и отрицательно - с региональным уровнем бедности в IV квартале 1998 года. Иными словами, регионы с более высокими реальными доходами населения и меньшим уровнем бедности расходовали больше средств на цели социальной политики, чем регионы с высоким уровнем бедности и низкими доходами населения. Это. несомненно, вело к снижению эффективности социальной помощи в целом по стране.
Традиционный фактор выравнивания бюджетной обеспеченности регионов - финансовая помощь территориальным бюджетам. Несмотря на хорошо известные недостатки существующей системы бюджетного федерализма, в целом она обеспечивает перераспределение бюджетных средств от «богатых» к «бедным» регионам. Между тем кризис привел к сокращению объемов финансовой помощи федерального бюджета бюджетам других уровней. В 1998 году объем такой помощи составил 1, 8% ВВП, что стало самым низким показателем за последние 5 лет. В I полугодии 1999 года расходы федерального бюджета на эти цели продолжали снижаться и составили 1, 4% ВВП.
Снижение возможностей межбюджетного выравнивания за счет федерального бюджета в сочетании с ростом межрегиональной дифференциации доходов населения, по-видимому, способствовало дальнейшему падению вклада расходов на социальную политику в уменьшение бедности и неравенства доходов в целом по России. Летом 1999 года был принят Закон «О государственной социальной помощи», который ввел дополнительный вид социальных выплат в форме предоставления гражданам с доходами ниже прожиточного минимума адресной социальной помощи с использованием процедур выборочной проверки нуждаемости потенциальных получателей помощи. При этом размеры помощи определяются в пределах разницы между суммой величин прожиточных минимумов и общим доходом членов малоимущей семьи. Фактически речь идет о попытке законодательного введения так называемого «гарантированного минимума доходов» для всех семей на территории России.
Закон не содержит конкретной информации об источниках финансирования подобных адресных выплат. На стадии рассмотрения в Государственной Думе из него были исключены положения, которые позволили бы органам власти субъектов федерации и органам местного самоуправления перераспределять на цели адресной социальной помощи средства за счет соответствующего уменьшения расходов на предоставление категориальных выплат и льгот, степень адресности которых остается низкой. Все это делает новый закон финансово необеспеченным и труднореализуемым на практике, о чем, в частности, свидетельствуют расчеты показателя глубины бедности, основанные на данных бюджетных обследований домохозяйств.
Под глубиной бедности в данном случае понимается совокупный объем адресных социальных выплат, который потребовался бы ежемесячно для того, чтобы довести уровень потребления во всех бедных домохозяйствах до уровня официального прожиточного минимума. Именно на такие выплаты в конечном счете ориентированы положения рассматриваемого закона. Согласно оценкам Мисихиной, глубина бедности в России составила примерно 19, 5 млрд руб. (в пересчете на год - свыше 200 млрд руб.). Данная сумма почти в 4 раза превышает годовой объем расходов консолидированного бюджета России на социальную политику в 1998 году (за вычетом перечислений из федерального бюджета в социальные внебюджетные фонды). При этом следует иметь в виду, что речь идет о дополнительных расходах, которые обеспечили бы полное преодоление бедности лишь при условии сохранения всех ныне существующих социальных выплат.
Необходимо также учитывать, что указанным законом предусматривается лишь один вид проверки нуждаемости домохозяйств - выборочный непосредственный контроль за обоснованностью декларируемых домохозяйством сведений о доходах и имуществе, которое может быть использовано для целей извлечения дохода. Однако ни одна, даже самая эффективная методика, основанная на непосредственной проверке нуждаемости, не позволяет с высокой достоверностью оценить уровень потребления бедных семей, которые, как правило, занижают декларируемые доходы.
Но даже при существенно более жестких ограничениях на предоставление адресной помощи потенциальные расходы будут превышать реальные финансовые возможности консолидированного бюджета. Например, если ограничить круг получателей адресных пособий лишь крайне бедными домохозяйствами, находящимися за так называемой «административной границей бедности» (с доходами ниже 50% прожиточного минимума), и ставить задачу доведения их потребления лишь до уровня 50% прожиточного минимума, это, по данным 8-го раунда РМЭЗ, потребовало бы дополнительных расходов в объеме 2, 3 млрд руб. в месяц, или свыше 25 млрд руб. в годовом исчислении. Чтобы профинансировать такие расходы, потребовалось бы либо в 1, 5 раза увеличить размеры расходов консолидированного бюджета на социальную политику, либо более чем наполовину сократить финансирование всех других социальных программ по этой статье.
С учетом же возможного занижения беднейшими домохозяйствами своих доходов при проверке нуждаемости (т. е. при расчете глубины их бедности не по фактическим расходам, а по заявленным доходам) ежемесячные дополнительные бюджетные расходы могли бы составить в конце 1998 года 5, 7 млрд руб. В пересчете на год это превысило бы суммарные расходы консолидированного бюджета на социальную политику за 1998 год.
Таким образом, повсеместный переход на адресные принципы, обеспечивающие всему населению России гарантированный минимум дохода, неосуществим на практике в связи с недостатком финансовых средств. Введение адресности потребует установления более значительных ограничений как на размеры выплат, так и на состав получателей пособий. Это означает, что помимо оценки доходов и потребления домохозяйств потребуется применять дополнительные критерии отсева потенциальных получателей на основе признаков, свидетельствующих об их относительно меньшей социальной уязвимости. Законодательство большинства стран Центральной Европы - гораздо более обеспеченных с точки зрения бюджетных доходов, чем Россия, - как правило, предусматривает наличие таких критериев.
Одним из дополнительных условий отсева может служить наличие трудоспособных членов домохозяйства. В таком случае помощь должна быть прежде всего ориентирована на содействие в поиске источников трудового дохода, что предполагает использование иных механизмов, чем выплата пособий по нуждаемости. Этот критерий отсева присутствует в законодательстве Чехии и ряда других стран Центральной Европы. Он получил широкое распространение еще и потому, что факт наличия или отсутствия трудоспособности относительно легко выявляем.
В ряде регионов дополнительным критерием отсева может служить наличие в составе домохозяйства одного или нескольких пенсионеров. Это относится не ко всем регионам, а лишь к тем, где бедность среди пенсионеров до сих пор относительно редка. При отсутствии какой-либо задолженности по выплате пенсий к числу таких регионов относятся преимущественно те области средней полосы России, где вследствие относительно низкого уровня региональных цен местная величина прожиточного минимума пенсионера ниже общефедеральной, в то время как средний уровень пенсий ненамного отличается от среднероссийского.
По состоянию на август 1999 года в 10 субъектах Российской Федерации, расположенных в Центральном, Центрально-Черноземном и Поволжском районах, прожиточный минимум пенсионера был на 20% и более ниже среднероссийского. В таких регионах больше внимания следовало бы уделять не столько увеличению числа пособий, выплачиваемых пенсионерам, сколько обеспечению большей доступности для них услуг системы здравоохранения, уровень платности которых существенно возрос.
Дополнительное ограничение получателей пособий может быть достигнуто, если предоставление адресной помощи будет опираться на сведения не только о текущих доходах, но и о имущественном статусе домохозяйства, включая и дорогостоящие предметы длительного пользования. Согласно данным бюджетных обследований домохозяйств, далеко не все семьи, являющиеся бедными с точки зрения уровня текущих доходов на момент проведения обследования, находятся в состоянии глубокой имущественной депривации. В частности, согласно данным 7-го раунда РМЭЗ, в 1996 году свыше 70% таких домохозяйств имели приусадебные участки. Свыше 22% бедных домохозяйств имели в собственности автомобиль [4], не менее половины - холодильник. Согласно обследованию, проведенному накануне августовского кризиса сотрудниками Института социально-экономических проблем народонаселения РАН, примерно 30% бедных домохозяйств имели второе жилье.
В ноябре 1998 года доля бедных домохозяйств, имеющих приусадебные участки, несколько сократилась, поскольку, как уже отмечалось, подавляющее большинство «новых бедных» не имело приусадебных участков. Вместе с тем благодаря существенному пополнению бедных за счет семей, которые в недалеком прошлом были сравнительно состоятельными, после кризиса заметно возросло число бедных, имеющих предметы длительного пользования. Судя по всему, владельцы цветных телевизоров составили свыше 1/4 всех бедных домохозяйств, владельцы стиральных машин - не менее 1/3, а владельцы холодильников - не менее 3/4 всех бедных домохозяйств. Не исключено, что среди бедных возросло и число автовладельцев. Эти выводы можно сделать на основе данных таблицы 4.

Доля домохозяйств, имеющих в собственности различные предметы длительного пользования по данным РМЭЗ (в %)

Вместе с тем многие из таких предметов, хотя и свидетельствуют об относительном благосостоянии, в принципе не могут быть использованы для извлечения дополнительного дохода иначе, чем путем их продажи. Кроме того, опыт практического внедрения процедур проверки нуждаемости в ряде областей показал, что выявление реального имущественного статуса семей крайне затруднено и требует немалых затрат. Это связано и с тем, что как земельные участки, так и второе жилье могут находиться за пределами региона постоянного проживания семьи, а пользование автомобилем нередко осуществляется по доверенностям, которые органы социальной защиты практически не могут учесть.
При выработке стратегий адресной помощи необходимо также учитывать и национальные особенности ряда регионов, таких как, например, республики Северного Кавказа, в которых высокий уровень официальной бедности сочетается с развитыми неформальными механизмами традиционной родственной солидарности. Перераспределение доходов по неформальным каналам позволяет существенно смягчить фактический уровень бедности и неравенства доходов в подобных регионах. Оказание государственной социальной помощи там должно по возможности учитывать степень доступности каналов родственной и иной неформальной помощи для конкретных нуждающихся домохозяйств.
Добиться большей концентрации адресных выплат в особо нуждающихся домохозяйствах и вместе с тем избежать дорогостоящих процедур детальной проверки доходов и имущества семей позволяют методы косвенной оценки нуждаемости семей на основе легко выявляемых формальных признаков (уровень образования, число детей, род занятий и др.). Состав таких признаков определяется статистическими методами на основе репрезентативных обследований домохозяйств в каждой конкретной территории. К сожалению, новый Закон «О государственной социальной помощи» не предусматривает таких возможностей.
Некоторые из косвенных методик оценки нуждаемости были апробированы в ходе пилотных проектов, реализованных Правительством Российской Федерации в сотрудничестве со Всемирным банком в рамках займов СПИЛ-СПАЛ в трех регионах. Согласно оценкам Всемирного банка, эти методы оказались достаточно эффективны для исключения небедных семей из числа получателей пособий. Во всех трех регионах их использование позволило бы исключить из числа получателей пособий не менее 90% небедных семей. Такой высокой степени достоверности в российских условиях не может обеспечить ни одна из существующих методик непосредственной проверки доходов домохозяйства. Однако надо помнить и то, что использование косвенных методик может также повлечь высокий процент исключаемости действительно бедных семей. Согласно данным Всемирного банка, доля бедных домохозяйств, которые признаются небедными при использовании косвенных методик оценки нуждаемости, может колебаться в пределах 40-80% [4].
Представляется, что скорректировать этот недостаток можно было бы посредством введения единовременной денежной или натуральной помощи в дополнение
к адресным пособиям, предоставляемым на основе косвенных методик проверки нуждаемости. Такая помощь могла бы предоставляться по заявительному принципу бедным домохозяйствам, не имеющим доступа к адресным пособиям, с выборочным применением прямых процедур проверки фактической нуждаемости заявителей. Практика предоставления такой помощи уже существует в большинстве регионов, но процедуры ее предоставления в большинстве случаев недостаточно эффективны и нуждаются в дальнейшем совершенствовании.
При этом следует учитывать, что, согласно приведенным выше оценкам, даже при самых жестких подходах к отбору потенциальных получателей адресных пособий повсеместное внедрение принципа адресности потребует перераспределения на эти цели порядка половины всех расходов консолидированного бюджета по статье «Социальная политика». Это возможно лишь при отказе от значительной части программ безадресной социальной помощи, финансируемых за счет этой бюджетной статьи.

* * *

Финансовый кризис августа 1998 года привел к значительному снижению объемов государственных социальных расходов в реальном выражении. Вместе с тем количество граждан, нуждающихся в социальной поддержке, заметно возросло. Существующая система социальной защиты оказалась плохо приспособлена для работы в подобных условиях. Она обладает ограниченными возможностями перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся и базируется на системе всеобщих социальных трансфертов, субсидий на товары и услуги, а также категориальных льгот. Основные объемы социальных трансфертов в такой системе приходятся на долю домохозяйств, не относящихся к числу нуждающихся.
Судя по данным обследований бюджетов домохозяйств, возросший уровень недофинансирования социальных программ в сочетании с уменьшением возможностей федерального центра по межрегиональному выравниванию социальных расходов привели к усилению регрессивности социальных трансфертов, еще более ослабив их ориентацию на нуждающиеся домохозяйства по сравнению с докризисным периодом. Эффективность ряда направлений социальной защиты, таких как выплата пособий на детей и финансирование программ занятости, упала до критического уровня. Официальная помощь в этих сферах перестала оказывать значимое влияние на положение уязвимых групп. При существующих объемах государственного финансирования сложившаяся система социальной защиты не способна выполнять большинство возложенных на нее функций.
Данные обследований бюджетов домохозяйств свидетельствуют, что меры в области социальной политики, предпринятые после кризиса 1998 года на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, явно недостаточны. Они не только не сократили, но в ряде случаев (например в сфере выплаты социальных пособий) способствовали дальнейшему возрастанию разрыва между юридически закрепленным объемом социальных обязательств государства и ресурсами, которые фактически направляются на их выполнение. Этот разрыв достиг такой глубины, что правомерно было бы ставить вопрос о перерождении «социального государства», каким оно предстает в российском законодательстве, в «виртуальное социальное государство», в котором изза отсутствия финансирования ни одна из социальных функций нс реализуется в том виде, в котором она предусмотрена законом.
Для «виртуального социального государства», в направлении которого Россия стремительно продвигалась в послекризисный период, характерной чертой становится типичная для многих стран третьего мира сегрегация социальной политики по принципу «социализм для богатых - капитализм для бедных». Объем ресурсов, направляемый в пользу нуждающихся, оказывается явно недостаточным для сколько-нибудь заметного облегчения их положения, а основная часть социальных трансфертов попадает в распоряжение граждан с высокими и средними доходами. Последние в меньшей степени нуждаются в социальной защите, но обладают достаточным политическим весом
и влиянием, чтобы блокировать решения, ведущие к перераспределению социальных трансфертов в пользу бедных домохозяйств.
Судя по всему, российское общество все еще не готово открыто признать несостоятельность подобной модели социальной защиты и несоответствие законодательно закрепленных социальных гарантий экономическим возможностям страны и действительным социальным нуждам ее граждан. Об этом свидетельствует, в частности, и то обстоятельство, что предвыборные экономические платформы ведущих политических партий и блоков, являясь в целом относительно реалистичными в вопросах экономической политики, остаются по-прежнему откровенно популистскими в вопросах политики социальной. Однако сложившаяся модель социальной политики в силу ее крайней неэффективности едва ли может быть устойчивой в течение длительного времени. В зависимости от экономической ситуации ее эволюция может происходить по меньшей мере в двух различных направлениях.
В случае, если экономический рост в ближайшие годы приобретет устойчивый характер, уровень финансирования социальной сферы может быть в короткие сроки восстановлен до предкризисного уровня. Тогда структурные реформы могут быть ориентированы не на ограничение масштабов всеобщих социальных трансфертов, а на постепенное устранение элементов, унаследованных от социалистического прошлого и не отвечающих условиям рыночной экономики. Это касается прежде всего отказа от субсидий на потребительские товары и услуги, а также от категориальных привилегий и льгот.
Как показывает опыт Центральной и Восточной Европы, магистральным направлением эволюции социального законодательства в подобных условиях может стать формирование сравнительно дорогостоящего «государства всеобщего благосостояния» по образцу большинства стран Западной Европы. В такой модели разветвленная система всеобщих трансфертов из системы государственного социального страхования, ориентированная на подавляющее большинство населения, сочетается с масштабными программами помощи, адресованной бедным и социально уязвимым слоям.
Напротив, продолжение экономической стагнации в России в течение последующих нескольких лет, скорее всего, приведет к постепенной адаптации социальной политики и социального законодательства к более жестким бюджетным ограничениям. Такая адаптация может происходить в рамках постепенного перехода к модели «субсидиарного государства». В ней масштабы всеобщих социальных трансфертов будут ограничены (в том числе в результате усиления адресности социальных выплат и расширения формальных соплатежей населения по ряду услуг здравоохранения и образования). При этом большая часть социальных трансфертов будет направляться в пользу малообеспеченных категорий граждан.
Таким образом, после августовского кризиса 1998 года социальная система России оказалась на своеобразном «распутье». По какой траектории она будет развиваться из нынешней точки неустойчивого равновесия, во многом зависит от общего состояния российской экономики и среднесрочных перспектив экономического роста.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Социально-экономическое положение России. Январь-июль 1999 г. М., 1999,

2. Проблемы реформирования системы социальных расходов на общеобразовательные школы в ситуации кризиса межбюджетных отношений. Фонд перспективных международных исследований. М., 1999.

3. Мониторинг экономических условий в Российской Федерации. Российский мониторинг экономического положения и здоровья населения. М., 1999.

4. Braithwaite J. Targeting and the Longer-Term Poor in Russia // The World Bank. February. 1999.

5. Шишкин С. Экономический анализ результатов социологического мониторинга расходов населения России на медицинские услуги и лекарства. М., 1999.