Взаимосвязь между субфедеральным и федеральным долгом на этапе выполнения долговых обязательств

Заимствования субъектов Федерации подвержены влиянию более широкого, чем на федеральном уровне, круга факторов, часто прямо не связанных с финансовым положением и поведением самого субфедерального заемщика. Как уже было отмечено, способность региональных администраций своевременно обслуживать и погашать свой долг во многом может зависеть от действий органов власти субфедерального уровня. На практике вероятность такого влияния находит выражение в так называемом суверенном риске, который, как правило, учитывается в суммарной оценке кредитного риска конкретных долговых инструментов, эмитируемых на субфедеральном уровне.

Обычно различают два типа суверенного риска: прямой и косвенный, хотя такое деление в достаточной мере условно, т.к. далеко не всегда можно разграничить характер влияния конкретных действий центральных органов власти. Прямой суверенный риск будет иметь место, когда действия федерального правительства непосредственно влекут за собой потерю или снижение способности эмитентов выполнять принятые на себя обязательства. Косвенный суверенный риск проявляется опосредованно через ухудшение общей экономической среды заимствований в результате проводимой государством экономической политики.

Вероятность возникновения прямого суверенного риска, как правило, выше при обслуживании внешнего долга. Так, способность субфедеральных образований выполнять свои обязательства в иностранной валюте может быть существенно снижена в результате таких действий федерального правительства, как: изменение курса национальной валюты в сторону его понижения; введение моратория на расчеты с иностранными кредиторами; установление различного рода ограничений на приобретение иностранной валюты и осуществление валютных операций капитального характера; замораживание валютных счетов резидентов и нерезидентов и т.п.

Высокая степень суверенного риска обычно характерна для стран с неустойчивой политической системой и нестабильно развивающейся экономикой. В случае возникновения кризисных явлений ограничительные меры федеральных властей могут существенно осложнить обслуживание не только внешних, но и внутренних долговых обязательств субфедеральных образований. Например, в целях противодействия разрушению банковской системы, в условиях финансового кризиса может быть наложен запрет на выдачу вкладов в национальной валюте. Подобные меры были предприняты, в частности, в Аргентине в период декабрьского кризиса 2001 г.

Что касается косвенного суверенного риска, то с ним приходится считаться в любом случае, вне зависимости от уровня экономического развития страны, ее политического устройства и действующей модели бюджетной и финансовой системы. Так, повышение уровня учетной ставки при прочих равных условиях будет способствовать росту стоимости обслуживания субфедеральных заимствований.

В целом оценки кредитоспособности субфедеральных заемщиков находятся в тесной зависимости от оценки общего уровня кредитных рисков страны. При этом в отношении заимствований на международных рынках обычно действует правило так называемого суверенного потолка, согласно которому субсуверенный рейтинг не должен быть выше суверенного.

Подобная зависимость между оценками кредитоспособности субъектов Федерации и государства в целом особенно наглядно проявляется в периоды дестабилизации финансовых рынков. Применительно к России такую ситуацию отчетливо можно было наблюдать в период, предшествующий финансовому кризису 1998 г. и сразу после него. Резкое ухудшение состояния федерального бюджета и последовавший за этим дефолт по ГКО-ОФЗ оказали существенное негативное (и прямое и косвенное) влияние на кредитоспособность большинства российских регионов. Введение моратория на выплаты по финансовым кредитам в иностранной валюте и резкое повышение границы валютного коридора с 6 до 9,5 рубля за доллар привели к тому, что ряд регионов, и в частности республика Татарстан и Нижегородская область, не смогли своевременно и в полном объеме обслуживать свои внешние обязательства. Существенные трудности возникли и с выполнением внутренних обязательств, в том числе и вследствие прямых финансовых потерь, обусловленных тем, что значительную часть резервных фондов для обслуживания своих заимствований субъекты Федерации сформировали за счет ГКО-ОФЗ.

Финансовый кризис, спровоцированный неэффективной долговой политикой федерального правительства, повлек за собой значимое ухудшение суверенного кредитного рейтинга России, а вслед за ним и показателей долговых обязательств всех субъектов Федерации, включенных ранее в рейтинг-листы ведущих международных агентств. Так, агентство Standart & Poor’s после августовских событий понизило сразу на несколько позиций рейтинг Москвы, Санкт-Петербурга, Ямало-Ненецкого автономного округа, Самарской, Иркутской и Свердловской областей по заимствованиям в иностранной валюте с В+ до ССС, т.е. до уровня, который свидетельствует о низком качестве и высоком риске долговых инструментов.

Поскольку заимствования субъектов Федерации, как правило, уступают по критерию надежности заимствованиям федерального уровня, для того, чтобы привлечь необходимые заемные ресурсы на рынке, органам власти регионального уровня приходится тем или иным образом компенсировать инвесторам высокие риски.

На практике это обычно обеспечивается двумя основными путями: а) за счет более высокого, чем у аналогичных долговых обязательств, размещаемых федеральным правительством, уровня процентного дохода (купонной ставки) по этим облигациям; б) за счет льгот по подоходному налогу, устанавливаемых региональными властями или местными юрисдикциями дополнительно к тем налоговым освобождениям, которые обычно предусматриваются для субфедеральных облигаций в рамках федерального законодательства. Вместе с тем, необоснованное повышение цены заимствований, в свою очередь, может привести к удорожанию обслуживания долга и ухудшению состояния регионального бюджета. В такой ситуации неизбежно возрастает риск дефолта.

При этом реально отвечать за него далеко не всегда будет допустивший его орган региональной власти. Дело в том, что требование полной ответственности по долгу применительно к субфедеральным образованиям в экономической действительности обычно реализуется лишь в отношении той части долга, которая обеспечивается доходами от самоокупаемых проектов, осуществляемых с помощью привлеченных средств. Что касается другой его части – так называемого долга общего покрытия, обеспечиваемого всеми доходами бюджета территории, - то здесь ответственность региональных администраций, как правило, носит ограниченный характер. Так, в США при наложении взыскания на доходы субфедерального органа власти суды руководствуются положением о том, что обслуживание долга не должно препятствовать в выполнении им своих основных функций и приводить к неоправданному увеличению налогового бремени на местное население. Фактически это означает, что право кредитора рассматривается как вторичное по отношению к праву жителей данной территории не подвергаться налогообложению выше определенного уровня. В США разработан особый подход к банкротству муниципальных органов власти. В действующем Федеральном кодексе о банкротстве, в частности, предусмотрены, следующие существенные ограничения:

- процедура банкротства муниципальных органов власти не может быть инициирована кредиторами, как это имеет место в случае с частными корпорациями. Инициатива здесь может исходить только от самого органа власти субфедерального уровня;

- в процессе рассмотрения дела муниципалитет вправе осуществлять новые заимствования;

- активы муниципалитета не могут быть реализованы в принудительном порядке.

В условиях ограниченной экономической ответственности субфедеральных образований возрастает опасность фактического переложения бремени долга субъектов Федерации: а) на все общество; б) на федеральный уровень власти.

Первое будет иметь место, если существует размытость границ денежной власти, приводящая к фактическому существованию нескольких эмиссионных центров. Подобная ситуация складывалась в некоторых странах Латинской Америки, где нерегулируемый рост субфедеральных заимствований и отсутствие должностного контроля со стороны центрального банка приводили к масштабной кредитной эмиссии, способствующей усилению инфляции.

Но даже в том случае, если бюджетная и денежно-кредитная системы, четко разграничены, часть ответственности за необоснованные заимствования субъектов Федерации так или иначе принимает на себя федеральный Центр. В действительности перемещение долгового бремени на федеральный уровень власти может принимать различные формы, которые с известной долей условности можно разграничить на прямые и косвенные (скрытые).

Прямое перенесение долговой ответственности, фактически означающее увеличение бремени федерального долга, будет наблюдаться в ситуации. Когда федеральное правительство добровольно принимает на себя обслуживание долгов субфедеральных органов власти. В качестве примера здесь можно привести действия правительства Бразилии в первой половине 90-х годов. В соответствии с принятой программой поддержки перестройки и финансовой стабилизации штатов оно предоставило региональным властям специальные займы общим объемом около 2 млрд. реалов для погашения частей имеющейся у них задолженности.

Очевидно, что такие действия со стороны центральной власти могут быть вызваны чрезвычайными обстоятельствами, когда существует реальная угроза нарушения основных конституционных прав граждан вследствие недопустимого сокращения бюджетных расходов в регионах. Опасность подобного развития ситуации особенно высока при наличии следующих условий:

- когда дефицит региональных бюджетов принимает хронический характер;

- в случае накопления значительного объема просроченной субфедеральной задолженности;

- если невыполнение долговых обязательств региональными администрациями принимает лавинообразный характер и др.

Вместе с тем практика осуществления непосредственного обслуживания субфедеральных долгов федеральным правительством справедливо расценивается как «плохая практика» финансового управления, поскольку: во-первых, увеличение бремени федерального долга может существенно ограничить возможности проведения нормальной денежно-кредитной политики государства, амнистирование неисправных должников провоцирует дальнейшее наращивание необоснованных заимствований на субфедеральном уровне, что в конечном итоге может еще больше усугубить общеэкономическую ситуацию.

Прямое перенесение долговой ответственности регионов на федеральный уровень власти может также носить вынужденный характер. В частности, взыскание за неисполнение ими своих обязательств в судебном порядке может быть обращено на доходы или имущество государства в целом. Особенно велика опасность такого развития событий в случае невыполнения обязательств по внешним заимствованиям.

В явном виде это касается практики государственного гарантирования кредитов, фактически предоставляемых субфедеральным органам власти. Оно достаточно широко используется, в частности при внешних заимствованиях. Наиболее актуально такое гарантирование для стран с развивающейся экономикой, где, с одной стороны, чрезвычайно высока потребность в привлечении внешних инвестиций для решения наиболее острых региональных проблем, а с другой – затруднен доступ к таким инвестициям либо в силу недостаточной надежности самих субфедеральных заемщиков, либо вследствие высоких трансакционных издержек, связанных с получением международного кредитного рейтинга и выходом на мировые финансовые рынки.

В отличие от других форм возможного переложения долговой ответственности на федеральный бюджет, предоставление государственных гарантий подкрепляется юридической ответственностью, обычно оформленной в рамках бюджетного законодательства и, как правило, имеет под собой плановую и целевую основу. Объемы займов, гарантированных федеральным правительством, расходы на их обслуживание и погашение, перечень конкретных кредитных соглашений и конечных получателей средств, обеспеченных гарантиями правительства, включаются в состав основных показателей, утверждаемых в составе пакета бюджетных документов на предстоящий период.

Федеральное правительство, выступая в качестве гаранта, принимает на себя субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности основного должника и, как правило, предусматривает определенные льготы по возврату кредитов конечными получателями. В действительности это может означать, что в случае невыполнения обязательств основным должником (в данном случае в качестве такового выступает субфедеральный орган власти), правительство обязано полностью погасить возникшую задолженность, что часто и происходит, когда гарантии выдаются регионам с неустойчивым финансовым положением или отсутствуют необходимые стимулы к погашению такой задолженности, в том числе из-за неразработанности механизмов принудительного взыскания долга с органов власти субфедерального уровня. Слабая мотивация к своевременному обслуживанию кредитов, полученных под государственные гарантии, кроме того, может быть обусловлена также и тем фактом, что кредиты, привлеченные под гарантии правительства, учитываются в составе суверенного долга, а, следовательно, задолженность по ним не попадает под устанавливаемые ограничения по объемам субфедеральных заимствований.

В российских условиях особую остроту эта проблема приобрела в ходе реализации программы связанного кредитования в рамках займов, предоставленных международными финансовыми организациями, где субфедеральные администрации выступали в качестве субзаемщиков. На середину 2000 г. просроченную задолженность по гарантированным правительством займам Всемирного банка имели 24 субъекта Федерации и 18 городов, общий объем задолженности, по данным Счетной палаты РФ, при этом составлял свыше 50% от общей суммы средств, которые должны были быть выплачены региональными субзаемщиками в соответствии с договорами, заключенными с Министерством финансов РФ.

Помимо рассмотренных выше форм прямого перераспределения долговой нагрузки на федеральный бюджет может иметь место также косвенное или скрытое перераспределение. Оно проявляется прежде всего в процессе корректировки возникающих межрегиональных дисбалансов бюджетной системы. Масштабы и конкретные сценарии такого перераспределения в разных странах могут существенно различаться в зависимости от действующей модели бюджетных грантов, выделяемых федеральным центром в целях повышения сбалансированности бюджетной системы.

При прочих равных условиях корректировка финансовых дисбалансов в бюджетной системе с доминированием общих (нецелевых) грантов создает условия для косвенного или скрытого перенесения тяжести бремени по обслуживанию субфедеральной задолженности на федеральный уровень со всеми вытекающими отсюда макроэкономическими последствиями. В рамках этой схемы федеральный бюджет, предоставляя субъектам Федерации (провинциям, штатам) общие гранты, отказывается от контроля за последующим использованием этих средств (целевое их использование не предполагается их статусом, как, например, в случае трансфертов из ФФПР в России). Таким образом, эти средства могут быть прямо или косвенно использованы для компенсации расходов по обслуживанию накопленного в предшествующие периоды долга. В условиях, когда полномочия субфедерального уровня в части заимствований не регулируются федеральными властями, создается ситуация, при которой федеральный уровень косвенно финансирует расходы, в принятии решения по осуществлению которых он не участвовал и теоретически по которым не должен нести ответственности.

Если же федеральный уровень регулирует объемы задолженности субфедерального уровня, то в рамках необусловленных грантов он фактически косвенно принимает участие в обслуживании задолженности, масштабы которой подлежат его контролю. В этом случае федеральные власти обладают возможностью контролировать субфедеральные долги и одновременно в скрытом виде несут расходы (полностью или частично) по их обслуживанию.

Если в рамках межбюджетных отношений доминирует система обусловленных целевых грантов, то возможности скрытого переложения бремени субфедеральных долгов на федеральный уровень несколько сужаются. Это касается в первую очередь займов на цели покрытия дефицита текущих расходов бюджетов субфедерального образований.

Косвенное переложение бремени обслуживания задолженности существует и в этом случае, но относится в основном к обслуживанию долгов, носивших целевой характер, при условии, что эти цели совпадают с целями предоставления соответствующих грантов из федерального бюджета. Масштабы такого переложения во многом зависят от характера и статуса предоставляемых целевых грантов (открытые или закрытые, пропорциональные или фиксированные и т.д.). В рамках этих грантов существует возможность почти полностью исключить такой эффект скрытого переложения долгового бремени с субфедерального на федеральный уровень.

Сочетание доминирования целевых грантов в системе международных отношений с регулированием параметров субфедеральных долгов со стороны федерального уровня ставит субфедеральные образования в достаточно жесткие условия. В этом случае фактически имеет место отказ от корректировки горизонтальных финансовых дисбалансов, что может приводить либо к необходимости введения налогообложения в регионе на уровне, превышающем предельно допустимые значения, и таким образом провоцировать вынужденную неэффективную налоговую миграцию, либо к понижению уровня и качества предоставляемых государственных услуг, что также может иметь своим следствием налоговую миграцию. Впрочем, второй вариант(снижение качества услуг) может быть частично демпфирован целевыми федеральными грантами. В известной степени именно этот подход к проблеме закрепляет модель бюджетного федерализма, принятую в Соединенных Штатах.

Таким образом, наиболее высока вероятность фактического перемещения долгового бремени на федеральный уровень власти в условиях доминирования необусловленных или общих грантов, предоставление которых не предполагает ограничения целей их использования.

Косвенное или скрытое перераспределение долгового бремени регионов на федеральный уровень власти, кроме того, может происходить также через банковский сектор экономики, если значительная часть накопленной субфедеральной задолженности (как по кредитам, так и по ценным бумагам) сосредоточена в банках с высокой долей государственного участия. Так, по состоянию на середину 2000 г. не менее двух третей объема требований коммерческих банков к территориальным органам власти приходилось на крупнейшие банки, фактически принадлежащие государству (Сбербанк, Внешэкономбанк и Внешторгбанк).

Исследуя различные формы перемещения долговой ответственности, получившие распространение в экономической действительности, нельзя оставить без внимания тот факт, что опасность нарастания неоправданных заимствований и нарушения в связи с этим долговых обязательств на субфедеральном уровне чаще всего заметно возрастает под влиянием политического фактора в периоды смены региональных администраций. В условиях отсутствия эффективных механизмов преемственности власти и обеспечения безусловного выполнения обязательств по ранее накопленным долгам фактическая ответственность субфедеральных образований также может быть тем или иным образом переложена на федеральный бюджет.

Таким образом, возможность прямого или косвенного перенесения долговой ответственности на федеральный уровень власти существенно увеличивает вероятность наращивания необоснованных заимствований субфедеральными образованиями, что, в свою очередь, может привести к чрезмерному увеличению бремени федерального долга и ухудшению вследствие этого макроэкономической ситуации в целом.

Для предупреждения подобных необоснованных заимствований необходимо регулирующее воздействие со стороны государства, которое может осуществляться в рамках двух основных направлений.

Оно предполагает установление на федеральном уровне не законодательных ограничений по ряду ключевых параметров долга субфедеральных образований и, в частности, по: объемам накопленной задолженности и текущих заимствований, стоимости обслуживания долга, срокам и целям займов и др.

Это, может быть, более важное направление государственного регулирования связано с формированием институциональной среды, способствующей повышению ответственности субфедеральных органов власти за выполнение принятых ими долговых обязательств.

Особую актуальность здесь приобретают две задачи: формирование законодательства по осуществлению процесса банкротства субфедеральных образований и разработка эффективных судебных и организационных процедур взыскания долгов с органов региональной власти. Чтобы такое законодательство действенным, оно должно обеспечить совмещение двух важных условий: возможности принудительного взыскания просроченной задолженности и одновременно недопущения ущерба для выполнения органом власти своих основных функций. Это может быть достигнуто путем установления предельного размера доходов, на который может быть обращено взыскание по долгу.

Повышение ответственности субфедеральных заемщиков во многом зависит также от возможности и эффективности применения по отношению к таким заемщикам механизма залогового или иного обеспечения займов, что, в свою очередь, реально только при наличии четкой спецификации прав собственности между различными уровнями государственной власти., с одной стороны, и между субъектами государственного и частного секторов экономики, с другой.

В качестве исключительной меры, направленной на усиление долговой ответственности и предотвращение необоснованных заимствований региональных администраций, кроме того, может быть использовано и административное воздействие, например, через введение внешнего управления исполнением территориального бюджета в том случае, если нарушены обязательства по долгу или превышены законодательно установленные нормативы бюджетного дефицита и объемов заимствований.

Однако применение этой жесткой меры государственного регулирования будет иметь смысл лишь тогда, когда: во-первых, налажен действенный контроль за соблюдением установленных нормативов; во-вторых, четко прописаны и реально применяются конкретные механизмы внешнего управления, в частности такие, как проведение принудительного секвестирования расходов бюджета региона, который в течение длительного времени не выполняет принятые на себя обязательства. В противном случае ответственность может быть фактически полностью возложена на федеральный уровень власти.