Взаимосвязь между субфедеральным и федеральным долгом на этапе осуществления заимствований

Значительное влияние на общую макроэкономическую ситуацию и состояние финансовых рынков оказывают федеральные займы, расширяя или, напротив, ограничивая доступ органов власти субфедерального уровня к рыночным заимствованиям. Долговая политика государства имеет двойственную функцию, поскольку выступает инструментом одновременно и бюджетного, и денежно-кредитного регулирования. Через механизм заимствований государство может покрывать текущий дефицит бюджета и сглаживать неравномерность в поступлении налоговых доходов. Наряду с этим посредством операций с ценными бумагами на открытом рыке государство может воздействовать на основные характеристики денежной массы, уровень и структуру процентных ставок в экономике и другие показатели, определяющие направления денежных потоков, величину и стоимость кредитных ресурсов и, в конечном итоге, их доступность для различных категорий заемщиков, в том числе для органов власти субфедерального уровня.

В нормально развивающейся экономике федеральные займы обеспечивают стабильность на финансовых рынках, традиционно выполняя роль индикатора безрисковых заимствований. Вместе с тем в ситуации, когда дефицит федерального бюджета становится хроническим, а продуманная политика его финансирования, равно как и обслуживания накопленной задолженности, отсутствует, федеральный долг может стать фактором дестабилизации общей макроэкономической ситуации и оказывать разрушительное воздействие на финансовые рынки и состояние бюджетов субфедерального уровня.

Влияние политики федеральных займов на конъюнктуру финансовых рынков и условия доступа к ним для органов власти субфедерального уровня зависит от того, на какие цели направляются средства, привлекаемые в федеральный бюджет. В том случае, если они расходуются в основном на текущее государственное или личное потребление, или, хуже того, уходят за пределы страны, многократно возрастает опасность сокращения общего инвестиционного потенциала экономики.

Параметром федерального долга, оказывающим непосредственное воздействие на конъюнктуру финансового рынка и общий инвестиционный климат в экономике, выступает его структура по срокам заимствований. Чем выше доля краткосрочного долга, особенно если он оформлен преимущественно инструментами с плавающей ставкой дохода, тем выше волатильность бюджетных расходов на его обслуживание и значит выше риск дестабилизации рынка в случае резкого увеличения этих расходов. В странах с развивающейся рыночной экономикой деструктивное воздействие высокой доли краткосрочного долга может еще более усугубиться, если держателями значительной его части становятся нерезиденты. Дополнительные риски здесь могут быть связаны с трудно предсказуемыми колебаниями конъюнктуры мировых финансовых и валютных рынков, которые именно для таких стран-заемщиков часто сопряжены с массированным выводом иностранного капитала.

При рассмотренных выше характеристиках федерального долга многократно возрастает опасность неэффективного распределения денежных ресурсов, чрезмерного изъятия их в федеральный бюджет в ущерб как интересам частного сектора экономики, так и потребностям бюджетов нижестоящих уровней.

Именно такая картина наблюдалась в российской экономике в преддверии августовского кризиса 1998 г. Неэффективная бюджетная и долговая политика федерального Центра в этот период привела к необоснованному отвлечению финансовых ресурсов на «латание дыр» в бюджете и, в конечном счете, к усилению их оттока из страны. В условиях нарастающего дефицита не только свободных, но и текущих платежных денежных средств и соответствующего удорожания кредитных ресурсов были существенно ограничены возможности всех участников рынка выполнять принятые на себя ранее финансовые обязательства. Позднее, после разразившегося вслед за этим финансового кризиса и объявления дефолта по внутренним и внешним долговым обязательствам федерального правительства, многие из них, в том числе большинство субъектов Федерации, вообще утратили на достаточно длительный период доступ к рыночным инструментам заимствований. Ряд субъектов Федерации (Москва и Санкт-Петербург, Республики Татарстан, Коми, а также Орловская, Самарская, Свердловская, Челябинская и Нижегородская области), получившие ранее разрешение на выпуск внешних облигационных займов вынуждены были отказаться от эмиссии.

В свою очередь характер воздействия субфедеральных займов на конъюнктуру финансового рынка и через нее – на параметры федерального долга также определяется целым рядом факторов. Это – масштаб рынка, на котором размещаются субфедеральные долговые инструменты; степень самостоятельности субъекта Федерации в принятии решений по осуществлению заимствований и обслуживанию долга; величина экономического и финансового потенциала региона; объемы и доходность текущих заимствований и др.

Такие заимствования повышают спрос на деньги, что при прочих равных условиях увеличивает процентные ставки и тем самым удорожает кредиты, ослабляя стимулы к инвестициям в частном секторе экономики. Иначе говоря, возникает так называемый эффект вытеснения.

Субфедеральные займы, размещаемые в границах определенного региона, оказывают опосредованное и в целом ограниченное влияние на конъюнктуру национального рынка и осуществление федеральных заимствований. Возможное негативное воздействие на распределение инвестиционных ресурсов в данном случае будет носить локальный характер. Оно может выразиться в оттоке капитала на иные локальные рынки с более привлекательными условиями для инвестиций.

Гораздо более сильное давление на экономику страны будут оказывать субфедеральные займы, размещаемые крупными регионами на общенациональном рынке. Особенно ощутимым оно может быть тогда, когда в роли заемщиков выступают экономически развитые субъекты Федерации, располагающие широкими полномочиями (сравнимыми с полномочиями федерального уровня власти) в сфере заимствований и проводящие активную долговую политику. Их выход на долговой рынок за пределами региона фактически будет означать, что взаимосвязь между субфедеральным и федеральным долгом принимает форму прямой конкуренции между государственными долговыми инструментами различного уровня. Причем, чем больше будут масштабы текущих заимствований субфедеральных образований, тем при прочих равных условиях сдержаннее должна быть политика федерального Центра по привлечению денежных ресурсов с рынка. И наоборот. В противном случае, существенно возрастает опасность неоправданного завышения уровня процентных ставок и подавления инвестиционной активности в частном секторе экономики.

Свою специфику имеет влияние субфедеральных займов, размещаемых за пределами страны. Главное преимущество обращения к внешним заимствованиям заключается в том, что они не отвлекают инвестиционные ресурсы частного сектора от вложений в развитие национальной экономики.

При размещении займов за рубежом конкуренция между долговыми инструментами субфедерального и федерального уровней, как правило, не носит столь острого характера, как внутри страны. Слишком велика емкость мирового финансового рынка и различны конкурентные позиции большинства суверенных и субсуверенных заемщиков. В то же время даже на таком рынке может иметь место определенное столкновение интересов государственных заемщиков различного статуса, когда денежное предложение со стороны инвесторов сегментировано, т.е. нацелено на предоставление займов определенной стране, а сами эти займы, осуществляемые федеральным правительством и отдельными крупными субъектами Федерации, имеют близкие характеристики и примерно равную степень риска. Последнее, как правило, должно быть подтверждено рейтингами, присвоенными ведущими международными агентствами. В этой ситуации существует определенная вероятность того, что размещение на более выгодных для инвестора условиях (например, с более высокой процентной ставкой) сходных по характеристикам субсуверенных инструментов может осложнить процесс суверенных заимствований, повысив их стоимость.