Меры государственного воздействия на снижение уровня безработицы

Обострение проблемы занятости в начале 90-х годов имело объективную основу: структурные сдвиги, технологическая перестройка, экономические реформы. В период радикальных преобразований, связанных с проведением рыночных реформ в экономике России произошла ломка традиционных структур занятости. Формирование новой государственной политики занятости осуществлялось методом проб и ошибок, с просчетами и провалами, которые искажали предложение труда и направляли его по неэффективному пути. Сохранение многочисленных элементов старой системы трудовых отношений на региональном и отраслевом уровнях, недостаточная мобильность трудовых ресурсов, в том числе связанная с неразвитостью рынка жилья, привели к формированию в России сегментированного рынка труда. Уменьшение в 90-е годы физического объема производства в 2 раза, а реального ВВП почти на 70% сопровождалось умеренной безработицей. Официальный уровень безработицы составлял 2,2%, а по методологии МОТ – 12,6%. Показатели безработицы в России были такими же, как и в Германии, но в 90-е годы экономика Германии росла, хотя и невысокими темпами. Это явление в научной литературе получило название «адаптация без реструктуризации». Ценой сохранения рабочих мест была задолженность по заработной плате. Сохранение избыточной рабочей силы было связано с трудностью высвобождения лишних работников в соответствии со старым трудовым законодательством и партеналистскими установками менеджеров. С помощью такого механизма удалось сохранить относительную стабильность в первые годы рыночных преобразований, откладывая до лучших времен институциональные реформы.

Государство свою политику в области занятости населения стало реализовывать через службу занятости населения на основании принятого в 1991 году Закона «О занятости населения». Финансирование мероприятий содействия занятости населения осуществлялось с помощью созданного Фонда занятости населения, средства в который поступали от работодателей и других источников. В связи с медленным высвобождением избыточной численности занятых в первые годы рыночных реформ доходная база Фонда занятости существенно превышала объем его обязательств, средства в центре и на местах расходовались крайне неэффективно. Значительная их часть шла на содержание аппарата. Свыше 40% всех получателей пособий относились к 30% наиболее обеспеченных домохозяйств, в то время как на 40% домохозяйств с доходами ниже прожиточного минимума приходилось лишь четверть всех получателей пособий по безработице. В этот период основным направлением государственной политики в области занятости населения и деятельности службы занятости была социальная поддержка безработных.

Пореформенный период (1992 – 1998 гг.) характеризовался непрерывным нарастанием безработицы. Бремя безработицы было крайне неравномерно распределено по территории России. По мере развития кризиса различия в состоянии региональных рынков труда усугублялись и приобретали устойчивый характер, чему способствовала низкая территориальная мобильность рабочей силы. Ее важнейшими ограничителями стали административные барьеры, отсутствие надежной информации о возможности трудоустройства в других регионах, неразвитость рынка жилья, недостаточная плотность транспортной сети, высокие издержки, сопровождающие перемену места жительства. Отсутствие эффективного механизма регулирования отношений между работником и работодателем в негосударственных сферах, между государством и частными предпринимателями ухудшало общую ситуацию с занятостью. Вступление на рынок труда частных организаций, занимающихся вопросами трудоустройства, шло крайне медленно, поскольку практически отсутствовал платежеспособный спрос на их услуги. Первые частные организации появились в 1989 году в гг. Москва и Ленинград.

Главная цель государственной политики занятости сводилась к сдерживанию массовой безработицы. Таким проблемам эффективного использования трудового потенциала на макроуровне, как формирование его экономической активности, трудовой мотивации, отраслевых и профессиональных структур, перераспределение рабочей силы между отраслями и видами деятельности, уделялось недостаточно внимания. Массовый характер приобрели невыплаты пособий по безработице, поскольку денег в Фонде занятости на эти цели было недостаточно. Большинство безработных стали отказываться от регистрации в органах службы занятости, поскольку не рассчитывали получить материальной поддержки или какой-либо помощи. Государство попыталось решить эту проблему путем реформирования системы государственной политики занятости в 2001 году. Оно было направлено на изменение схемы финансирования и структурные преобразования самой системы.

В результате изменения механизма финансирования государственной политики в области занятости населения был ликвидирован Государственный Фонд занятости, и финансирование активных программ служб занятости было возложено на государственный бюджет и местные органы власти, частично снимались ограничения в области коммерческой деятельности служб занятости; изменилась структура управления всей системы. Проводимые реформы существенно изменили организационное обеспечение государственной политики в области занятости населения. В результате уменьшения финансирования деятельности службы занятости во многих регионах стали сворачиваться активные программы. Так, финансирование в целом государственной политики в области занятости населения с 1998 года увеличилось почти в четыре раза с 4,4 млрд. рублей до 16,2 млрд. рублей. Однако, соотношение затрат на активную и пассивную политику говорит о том, что произошло значительное сокращение финансирования мероприятий активной политики – с 42 до 17%. В целом, самый благоприятный год в плане финансирования и низкий уровень безработицы был в 2004 году, где на проведение активной политики было выделено 87% средств Фонда занятости [24, с. 121].

Как показывает практика ведущих стран Европы, на активную политику содействия занятости населения страны Европейского союза выделяют 1% ВВП, хотя уровень безработицы в этих странах соответствует естественному уровню. Показательным является и тот факт, что, в странах с переходной экономикой уровень финансирования активной политики занятости выше, чем в России. Так, финансирование активной политики 1998 г. в Словакии составляло 1,1% ВВП, Венгрии – 1,3%, Польше – 1,0% Болгарии – 0,8%, Чехии – 0,4%, в России этот показатель в 1998 г. – 0,32%, а в 2000 – 0,23% [27, с. 23].

Новая система финансирования государственной политики занятости населения предполагала, что мероприятия по социальной поддержке безработных будут финансироваться и из региональных и местных бюджетов, пожертвований граждан, средств, получаемых службой занятости от оказания платных услуг работодателям. Однако на практике оказалось, что объемы финансирования за счет средств региональных и местных бюджетов незначительны. Так, в 2003 году – 455 млн. рублей (19% от средств, затраченных на активную политику). Объемы затрат работодателей составили в 2003 году – 498,6 млн. руб. (20,8%). Финансирование активных программ из местного бюджета крайне затруднено по ряду причин, главной из которых является недостаток средств у местных, как правило, дефицитных бюджетов. Показатели валового регионального продукта регионов позволяют сделать вывод о том, что почти половину ВВП страны обеспечивают всего 10 регионов России из 89. Анализ изменения бюджетной политики свидетельствует о том, что федеральный центр все больше доходов муниципальных образований забирает в Федеральный бюджет, перекладывая при этом социальные расходы на региональные бюджеты. В результате активные программы содействия занятости населения финансируются лишь на 30% от потребностей рынка труда. Складывается впечатление, что федеральные органы власти отстранились от проблем занятости населения, передавая их решение местным органам власти. Результатом такой политики государства становится отсутствие четкой концепции занятости, направленной на развитие трудовых ресурсов страны и повышение уровня жизни населения. В настоящее время в экономике страны наметился экономический рост, однако занятость сохраняет нерыночный характер. Она отражает многие противоречия, которые возникают в результате переплетения характерных черт занятости дореформенного периода и новых тенденций, присущих рыночной экономике. Сохраняется и устаревшая отраслевая и профессиональная структура занятости индустриального типа, тогда как весь мир переходит к постиндустриальной структуре. Не получает должного признания квалификационный и интеллектуальный потенциал работников. Ситуация в сфере занятости остается неадекватной требованиям рыночной экономики. Прежние приоритеты государственной политики занятости не соответствуют условиям экономического роста.

Главной целью государства в России, на наш взгляд, должно стать формирование такой концепции занятости, которая способствовала бы развитию экономики страны, общества и отдельного человека. Принципы такой концепции занятости заключаются: во-первых, в исключительном праве распоряжаться способностью к труду собственника этого ресурса; во-вторых, в ответственности государства за создание условий для реализации права граждан на труд; в-третьих, в координации усилий органов власти всех уровней и взаимодействии механизмов государственного регулирования и рыночного саморегулирования, приводящем к созданию эффективного рынка труда и обеспечению эффективной занятости населения.

Инструментами активной политики государства в области занятости являются: создание новых рабочих мест, содействие малому и среднему бизнесу (самозанятость), подготовка и переподготовка кадров, субсидированная занятость, миграционная политика и общественные работы.

Создание новых рабочих мест - важнейшая макроэкономическая мера, которая в контексте инвестиционной и налоговой политики является индикатором процессов, происходящих не только на рынке труда, но и в экономике в целом. В США, например, в последние годы практикуются еженедельные программы создания новых рабочих мест, которые во многом обеспечивают рекордно низкий уровень безработицы (4,9%).

Целенаправленная политика создания новых рабочих мест становится тем более актуальной, что современный уровень научно-технического прогресса позволяет обеспечить экономический рост без увеличения занятости. Ни одна программа на Западе не принимается без тщательного анализа эффекта создания новых рабочих мест.

Эффективный инструмент политики занятости – содействие малому и среднему бизнесу. Опыт развитых стран показывает, что это направление способно охватить более половины всех занятых в народном хозяйстве. Подготовка и переподготовка персонала называется структурной мерой регулирования рынка труда, так как она обусловлена постоянными структурными изменениями в экономике, отмиранием одних профессий и возникновением других. Система подготовки кадров обычно нацелена на получение молодежью первой профессии. Даже если в начале трудовой карьеры первая профессия была престижной, чтобы быть непрерывно востребованным на рынке труда и иметь пожизненную занятость, надо постоянно расширять свои знания и развивать умения, поэтому важным направлением «обучения для взрослых» становится переподготовка.

Субсидированная занятость как мера регулирования рынка труда направлена на создание специальных рабочих мест для лиц с ограниченной трудоспособностью (инвалидов, молодежи, многодетных женщин.)

Идея субсидированной занятости – вывести эти группы населения из конкурентной борьбы за рабочие места, т.е. обеспечить им государственную гарантию занятости или «конкурентно нейтральность», поскольку они находятся в заведомо не равных условиях рынка труда. Субсидирование рабочих мест подразумевает создание специальных условий труда и особого режима работы (неполный рабочий день, неделя и др.). Гарантированная занятость маргинальных слоев позволяет им противостоять «социальному отторжению», а также обеспечивает социальную защиту. К активным мерам регулирования занятости относятся также миграционная политика и общественные работы. Последние возникли как способ временной занятости и социальной поддержки безработных в период резкого спада производства и массового высвобождения работников.

Опыт стран с развитой рыночной экономикой показывает, что меры активной политики занятости эффективны, если на них расходуется не менее половины всех средств, выделяемых на борьбу с безработицей.

К сожалению, приходится констатировать, что из всего пакета мер в России доминирует выплата пособия по безработице: до 70% средств расходуется на эту пассивную меру. Если учесть, что значительная часть средств направляется на развитие самой службы занятости (на начальном этапе это было оправданно необходимостью развития инфраструктуры рынка труда), то такая модель финансирования обусловливает скорее мультипликацию безработицы, нежели эффективную политику занятости. Стратегические решения в области государственного регулирования занятости должны носить комплексный характер и лежать в плоскости обеспечения роста производства и создания новых рабочих мест с одновременным развертыванием программы переобучения и повышения квалификации работников. При этом необходимо учитывать опыт развитых стран, социальные и национальные особенности России, реально сложившуюся в стране ситуацию и внутреннюю логику развития с учетом тенденций развития.