Понятие и состав налогового законодательства.

ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ФИЛИАЛ В Г.САЛЕХАРД

 

КУРСОВАЯ РАБОТА

ПО ДИСЦИПЛИНЕ: «Налоги и налогообложение»

НА ТЕМУ: «Место и роль Налогового кодекса в системе российского законодательства»

 

 

	Выполнила студентка III курса ОСО
	Специальности «Ф и К»
	Хусаинова Айсылу Фильхатовна
	Проверила: преподаватель
	Акеньшина Ж.П.

 

Салехард 2010г.

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..		3
ГЛАВА I.	НАЛОГОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ……………	4
1.1.	Понятие и состав налогового законодательства……………….	4
1.2.	Принятие Налогового кодекса: множество вариантов……......	6
1.3.	Место и роль Налогового кодекса в налоговом законодательстве…………………………………………………	15
ГЛАВА II.	НАЛОГОВЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ СЕГОДНЯ – ДОСТИЖЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ............................	23
2.1.	Современная модель кодификации налогового законодательства…………………………………………………	23
2.2.	Необходимость дальнейшей кодификации налогового права в России……………………………………….................................	29
2.3.	Тенденции и задачи развития налогового законодательства.	38
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………….......		47
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ………………………….......		50

 

 

ВВЕДЕНИЕ.

 

Российское налоговое законодательство, несмотря на принятие единого кодифицированного акта - Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ), остается нестабильным, а по ряду проблем правового регулирования налоговых отношений даже противоречивым.

В современной юридической науке России до сих пор отсутствует концептуальное единство по ряду ключевых проблем и понятий современного налогового права. Нет официальной концепции развития налогового законодательства, идет дискуссия по поводу методологических ориентиров его систематизации, нет научно обоснованной модели кодификации налогового законодательства, нет согласия ученых, законодателя, практиков по отношению к международному и зарубежному опыту развития и кодификации налогового законодательства. Такого рода пробелы и плюрализм в налоговом праве существенно затрудняют решение практических и научных задач в налоговой сфере, делая тему курсовой работы  особенно актуальной и важной.

Активная кодификационная деятельность стала одним из определяющих направлений проводимой налоговой реформы в Российской Федерации.

Цель данной курсовой работы: рассмотреть Налоговый кодекс Российской Федерации, его место и роль в системе российского налогового законодательства. Исходя из поставленных целей, задачами курсовой работы являются: раскрыть понятие и состав налогового законодательства и  определить роль и значение налогового кодекса в системе налогового законодательства; рассмотреть Налоговый кодекс России на современном этапе; изучить проблемы налогового кодекса и тенденции совершенствования.

Объектом исследования является история принятия и место налогового кодекса в системе налогового законодательства.

В качестве основы написания работы используются: Налоговый кодекс Российской Федерации (в редакции последних изменений),  учебники по ред. Баранова В.М., Брызгалина А.В., Основные направления антикризисных действий Правительства РФ на 2010г., нормативно-правовые акты; публикации в периодических изданиях; ресурсы сети интернет.

ГЛАВА I . НАЛОГОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ.

Понятие и состав налогового законодательства.

 

Под законодательством и налогах и сборах понимают совокупность актов законодательства, регламентирующих по­рядок и правила установления, введения и взимания налогов и сборов на тер­ритории Российской Федерации. (22; 35) А.В. Брызгалин определяет систему российского налогового законо­дательства как взаимосвязанную совокупность всех нормативных актов различного уровня, принятых представительными органами власти и содер­жащих налогово-правовые нормы. (2; 40)

Анализ ст.1 НК РФ позволяет сформировать состав налогового законодательства как трехуровневую систему правового регулирования, включающую в себя: законодательство РФ о налогах и сборах; законодательство субъектов РФ о налогах и сборах, включающее региональные законы о налогах и сборах; нормативные правовые акты представительных органов муници­пальных образований о налогах и сборах.

Законодательство РФ о налогах и сборах состоит из НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. О каких «федеральных законах» здесь идет речь? Большинство авторов считают, что к «законода­тельству о налогах и сборах следует отнести не только те федеральные зако­ны, которые приняты по прямому указанию НК РФ, но и иные федеральные законы, которые содержат положения, направленные на регулирование от­ношений, указанных в ст.2 Налогового кодекса РФ» и относят к ним, в частности, Закон РФ «О налоговых органах Российской Федерации» и Федеральный Закон «О соглашениях о разделе продукции». (19; 25)

Нельзя забывать и еще один важный момент. К актам налогового законодательства относятся также федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действовавшие на территории РФ на момент вступления в силу отдельных частей НК и прямо не признанные законодателем утратившими силу. Такие акты действуют в части, не противоречащей НК, и подлежат приведению в соответствие с ним. (25) Дело в том, что процесс кодификации налоговых норм происходил не одномоментно, но в течение целого ряда лет. К моменту принятия общей части НК налоговое законодательство состояло из множества отдельных, подчас противоречивых законодательных актов. По мере создания объективных и субъективных предпосылок одни из них, утрачивая силу, консолидировались в НК РФ, другие - продолжали действовать параллельно с НК.

Региональный и местный аспект налогового правотворчества вызывает повышенное внимание правовой науки. Согласно НК РФ законодательство субъектов РФ о налогах и сборах состоит из законов о налогах субъектов РФ, принятых в соответствии с НК.

Нормативные правовые акты муниципальных образований о местных налогах включают решения и иные акты представительных органов муниципальных образований, принимаемые в соответствии с НК. Информация и копии законов, иных нормативных правовых актов об установлении, изменении и прекращении действия региональных и местных налогов направляются органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления в Минфин РФ и ФНС РФ, а также в финансовые органы субъектов РФ и территориальные налоговые органы (18; 5).

Согласно п.6 ст.1 НК РФ указанные в данной статье законы и другие нормативные правовые акты именуются в НК РФ законодательством о нало­гах и сборах. Таким образом, по мнению С.Д.Шаталова, рассматриваемый пункт «вводит обобщающую терминологию, объединяя в единую категорию «законодательство о налогах и сборах» все перечисленные в пунктах 1, 4 и 5 за­коны и иные нормативные акты о налогах и сборах всех трех уровней». (10; 65)

Известно, что термин «законодательство» используется в правовом регулировании как в узком, так и в широком значении. В первом случае в него включают исключительно законы, во втором – законы плюс подзаконные акты. В.Е. Кузнеченкова считает, что «Налоговый кодекс содержит широкую трактовку законодательства о налогах и сборах, включая в него не только законы, но и иные нормативные правовые акты о налогах и сборах, принимаемые представительными органами власти субъектов Российской Федерации и представительными органами местного самоуправления» (8; 115) Та­кой подход имеет свои «за» и «против»: с одной стороны, (как уже отмечалось выше) в настоящее время из законодательства исключены иные акты субъектов РФ, не называемые законами; но с другой, в состав налогового законодательства включены решения и иные акты представительных органов муниципальных образований по вопросам налогообложения.

Понятие «нормативные правовые акты о налогах» шире, чем «законодательство о налогах и сборах», так как объединяет не только акты законодательных (представительных) органов власти всех трех уровней, но и органов государственного управления. Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты иных органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов РФ, а также исполнительных органов местного самоуправления, принятые по вопросам налогообложения, не входят в понятие «законодательство о налогах и сборах».

Вместе с тем НК РФ четко определены полномочия органов исполнительной власти по изданию конкретных нормативных правовых актов по вопросам налогообложения. Тем самым ограничена возможность регулирования налоговых отношений подзаконными актами. С введением в действие части первой НК РФ ни Правительство РФ, ни Минфин России, ни Министерство по налогам и сборам России не смогут принять и ввести в действие ни один нормативный акт в области налогообложения, кроме поименованных в НК РФ (ст. 4 НК). Акты Правительства РФ, министерств и ведомств являются источниками налогового права, однако не входят в состав законодательства о налогах и сборах, то есть являются подзаконными актами.

 

1.2. Принятие Налогового кодекса: множество вариантов.

 

16 апреля 1998 г. В Государственную Думу всего было представлено десять вариантов (в том числе правительственный) проектов Налогового кодекса. По результатам рейтингового голосования в первом чтении мог быть принят только один из них.

1. Первым обсуждался проект НК Российской Федерации (альтернативный вариант) N 97803489-2, разработанный Ассоциацией «Налоги России» (группа «Народовластие»).

Документ был внесен как законодательная инициатива членов Совета Федерации от нескольких субъектов Федерации. Это губернаторы и председатели законодательных собраний субъектов Федерации - Удмуртии, Свердловской области, Челябинской области, Томской области, Башкортостана, Оренбургской области и другие. Документ был разработан на основе фундаментальной длительной работы известных в стране специалистов; руководителем творческого коллектива был В.Н. Фролов, доктор экономических наук. Творческая работа происходила в рамках Ассоциации экономического взаимодействия «Большой Урал». Проект включал в себя 203 статьи и был посвящен только общей части Налогового кодекса.

В пояснительной записке, характеризующей законопроект, подчеркивалось, что предлагаемый НК основан на принципиальной идее отхода от репрессивно-фискальной системы налогообложения, подавляющей инвестиционную активность финансовых ресурсов в стране, и перехода к системе налогообложения регулятивно-стимулирующего типа - системе, прежде всего повышающей активность инвестиционных ресурсов и стимулирующей развитие производства, увеличение объемов промышленной продукции и на этом основании улучшение экономических показателей работы хозяйствующих субъектов, а значит, рост налогооблагаемой базы и доходов бюджетов всех уровней.

2. Еще один проект НК РФ (законопроект N 98800246-2), внесенный членом Совета Федерации Е.С. Савченко, был разработан Ассоциацией "Черноземье". Он включал 537 статей, общую и особенную части Налогового кодекса. Концепция налогообложения, заявленная в этом проекте, состояла в полном отказе от налогообложения результатов труда, выручки и прибыли и предполагала переход к налогообложению производственных ресурсов. Любая производственная деятельность рассматривалась как взаимодействие производственных ресурсов, структурно состоящих из: "а) основных производственных фондов, предметов труда; б) живого труда в виде заработной платы; в) природных ресурсов (земля, недра, вода, леса и тому подобное)". Так как валовой внутренний продукт является результатом этого взаимодействия, то "остается только определить долю влияния каждого вида ресурсов, чтобы перейти к построению налоговой системы. Расчет налоговых ставок представляется чисто технической операцией". (18; 20)

В пояснительной записке к этому проекту подчеркивалось, что представляемый проект НК РФ является творческой переработкой НК, предложенного к обсуждению Правительством РФ.

По мнению Ассоциации "Черноземье", наиболее слабым звеном в системе налогообложения являлось налогообложение сельскохозяйственных товаропроизводителей. Поэтому по аналогии с упрощенной налоговой системой субъектов малого предпринимательства она предложила раздел, учитывающий положительный опыт Белгородской области по замещению всех налогов единым продовольственным налогом.

3. Третий проект НК РФ (законопроект N 98008956-2), внесенный депутатом И.Д. Грачевым, представлялся от фракции "Яблоко" и включал 386 статей. В нем предусматривалось резкое ограничение прав налоговых органов по нормотворчеству, а самих налоговых органов - даже в доступе к налогоплательщику. Проектом не предусматривалось большинство из действовавших на тот момент времени прямых налогов, в том числе налог на прибыль. Предлагалось вывести из списка подакцизных товаров нефть и газ. Видимо, предчувствуя возражения оппонентов о том, что российская экономика не выдержит потрясения при единовременном переходе на предлагаемую систему налогообложения, авторы Кодекса предложили поэтапный пятилетний период перехода на новую систему.

В целом разработчики считали, что проект был направлен на построение предельно простой и удобной для промышленников и предпринимателей налоговой системы.

4. Следующим обсуждался проект НК РФ (законопроект N 98009601-2), внесенный депутатом А.Г. Головым. Он также был подготовлен фракцией "Яблоко", включал 71 статью и объединял сразу общую и особенную часть налогового права. Экономическая программа Кодекса была весьма радикальна. Предлагалось оставить пять (или немногим больше) налогов. Основным из них должен был стать минимальный налог на доход предприятий (по сути, оборотный налог). НДС предлагалось упразднить, а широкий список льгот, наоборот, оставить. Предусматривалось ввести социальные сборы без ограничения их количества, но с установлением суммарного предельного уровня в размере 75% от ставки подоходного налога, что было в несколько раз меньше, чем действующие отчисления в государственные социальные внебюджетные фонды. Авторы проекта не отрицали, что серьезных расчетов последствий введения налоговой системы, предусмотренной Кодексом, они не проводили, объяснив свою позицию тем, что "цифры, которые дает Министерство финансов, не позволяют провести нормальные расчеты"

5. Проект общей части НК РФ (законопроект N 97812026-2), представленный депутатом В.В. Похмелкиным (не состоящим в депутатском объединении), заметно выделялся на фоне остальных проектов Кодекса. Сформулированный как альтернативный, он довольно быстро трансформировался, по сути, в правительственный вариант Кодекса. Сам В.В. Похмелкин считал, что "концепция, которая была альтернативной правительственному варианту, сегодня на 70% ... воспринята в новом проекте, представленном Правительством Российской Федерации".

6. Проект НК РФ, внесенный депутатами В.В. Жириновским и Ю.Н. Паршаковым (законопроект N 97091276-2), заметно отличался от других предложений. Он включал 1176 статей, общую и особенную часть налогового права. Причем отличия носили концептуальный, а не косметический характер. Суть предложений состояла в следующем: какой именно будет действовать кодекс - значения не имеет (ЛДПР, кстати, отталкивалась от правительственного варианта).

По мнению авторов, поскольку от ответственности за сбор налогов освобождены полностью главы районов, главы городов и главы субъектов Федерации, сбор налогов составлял всего 60 - 67% в год.

Ответственность предлагалось возложить на губернаторов, а Федеральной налоговой службе спрашивать за исполнение налоговой дисциплины не с 2,5 млн. предприятий и 100 млн. физических лиц, а с 89 губернаторов. Поскольку, согласно Конституции Российской Федерации, все субъекты Федерации равны как по правам, так и по ответственности, по мнению авторов, сразу будет видно, какой субъект Федерации выполняет свои обязательства перед государством и кто конкретно ответственен.

Интересно, что одним из основополагающих принципов проекта было убеждение, что налоговая система должна опираться в первую очередь на условно постоянные налоги. Налогоплательщик извещается о сумме, которую ему предстоит внести в качестве налогового платежа. Если же при этом он сумеет повысить эффективность использования имеющихся у него ресурсов, то эффект от его предпринимательских усилий достанется ему, а не будет изъят государством, как это происходит в условиях действия условно переменных налогов. Именно этот принцип лежал в основе предложений, представленных Ассоциацией "Налоги России", а несколько позже и Ассоциацией "Черноземье".

Проект был отвергнут межфракционной комиссией без обсуждения деталей.

7. Другой альтернативный Кодекс назывался "Об универсальной налоговой системе Российской Федерации" (законопроект N 97060946-2) и был представлен депутатом И.М. Братищевым (член КПРФ). Проект состоял из 82 статей. Авторы предлагали создать универсальную налоговую систему, которая не только выполняла бы фискальную функцию, но и обладала бы мощными стимулирующими свойствами, одновременно обеспечивая регулирование и строгий контроль.

8. Проект Федерального закона "Об основах налогообложения и сборов в Российской Федерации" (законопроект N 98008446-2), внесенный Законодательным Собранием Свердловской области, разрабатывался с участием двух институтов Екатеринбурга - Института философии и права УрО РАН и Уральского института регионального законодательства. Проект включал 39 статей. Сами авторы не называли проект своего Закона налоговым кодексом, а позиционировали его как "альтернативный подход к проблемам становления налоговой системы в Российской Федерации".

Основная идея законопроекта заключалась в предоставлении прав субъектам Федерации самостоятельно устанавливать налоги в своих регионах. Некоторые из этих налогов устанавливаются в обязательном порядке, некоторые - в зависимости от ситуации в регионе. Таким образом, предусматривалась "не система жесткой регламентации всех налогов сверху, а возможность создания в перспективе саморегулирующейся системы".

9. Проект Федерального закона "О спасении отечественного товарного производства", строго говоря, не рассматривался как альтернативный вариант Налогового кодекса. Он был внесен депутатом В.Л. Машинским (группа "Народовластие") и состоял из 17 статей. Пафос законопроекта сводился в основном к двум вещам: отмене НДС и предложению заморозить все долги российских предприятий (переоформлению их в кредитные обязательства со сроком погашения в 10 лет). Законопроект не вызвал особого отклика у депутатов. Было отмечено, что отменить НДС, существовавший во всех странах СНГ, совершенно невозможно. Что касается реструктуризации долгов, то для этого потребовался бы пересмотр законодательства по банкротству, которое было уже принято.

10. Последним - десятым - обсуждался проект Налогового кодекса Российской Федерации, предложенный Правительством РФ (законопроект N 98910809-2). Новый вариант заметно отличался от своего предшественника, который обсуждался в Госдуме весной 1996 г. Он включал 640 статей и регулировал общую и особенную часть налогового права. Правда, особенная часть впоследствии была исключена. Кодекс позиционировался уже не столько как проект Правительства, сколько как результат совместной деятельности Правительства, депутатов и членов Совета Федерации. При представлении проекта подчеркивалось, что при его доработке было взято все лучшее, что имелось в девяти альтернативных проектах и в поступивших 4,5 тыс. поправок. Из логики выступления следовало, что лучше сосредоточиться на предлагаемом варианте и не терять времени на дискуссии по другим проектам, которые являлись как бы уже пройденным этапом в истории создания российской налоговой системы.

Предложения, содержащиеся в Кодексе, трактовались как налоговая реформа. В пояснительной записке к правительственному варианту НК говорилось, что принятие НК позволит систематизировать действующие нормы и положения, регулирующие процесс налогообложения, привести их в упорядоченную, единую, логически цельную и согласованную систему, устранить такие недостатки существующей налоговой системы, как отсутствие единой законодательной и нормативной базы налогообложения, многочисленность и противоречивость нормативных документов и отсутствие достаточных правовых гарантий для участников налоговых отношений. Изменения требовали и чрезмерно жесткие нормы ответственности за налоговые нарушения, применявшиеся в то время при отсутствии ясного законодательства, предупредительных процедур и нечеткости формулирования составов налоговых нарушений.

Справедливости ради следует сказать еще о трех проектах НК, которые были внесены в Государственную Думу, но не дошли до обсуждения в первом чтении. Это проект Налогового кодекса N 98008847-2, внесенный депутатом А.М. Макаровым, проект N 97084469-2, внесенный депутатами А.Я. Зеликовым и Е.С. Савченко, и проект N 97054469-2, внесенный Э.Э. Росселем как членом Совета Федерации.

Указанные проекты были отозваны субъектами права законодательной инициативы 14 апреля 1998 г.

Из тринадцати представленных в Думу проектов Налогового кодекса до рейтингового голосования дошли восемь:

1. С.С. Сулакшин (Ассоциация экономического взаимодействия "Большой Урал") - "Налоговый кодекс Российской Федерации (альтернативный вариант)";

2. Е.С. Савченко (Ассоциация "Черноземье") - "Налоговый кодекс Российской Федерации";

3. И.Д. Грачев ("Яблоко") - "Налоговый кодекс Российской Федерации";

4. А.Г. Голов ("Яблоко") - "Налоговый кодекс Российской Федерации";

5. В.В. Жириновский (ЛДПР) - "Налоговый кодекс Российской Федерации";

6. А.В. Лобашев, Э.Э. Россель (Институт философии и права УрО РАН и Уральского института регионального законодательства) - "Об основах налогообложения и сборов в Российской Федерации";

7. В.И. Машинский (независимый депутат) - "О спасении отечественного товарного производства";

8. Правительственно-думский проект. Результаты голосования представлены в таблице.

Таблица 1.1.2.

Результаты голосования	Проекты Налогового кодекса
	1	2	3	4	5	6	7	8
За	148	81	84	36	50	23	29	303
Против	78	64	47	60	97	43	40	28
Воздержались	7	6	4	2	4	6	2	5
Голосовало	233	151	135	98	151	72	71	336
Не голосовало	217	299	315	352	299	378	379	114

(18, 45)

С большим отрывом победил правительственно-думский вариант. По этому же варианту приняло участие в голосовании и наибольшее число депутатов. Минимальное количество депутатов проголосовало "против". Второе место занял проект, подготовленный Ассоциацией "Налоги России" под руководством В.Н. Фролова (N 1 из таблицы). Участие в голосовании по этому проекту приняло значительно больше депутатов, чем по всем остальным проектам (кроме правительственно-думского). На третьем месте оказался проект И.Д. Грачева, немногим уступил ему проект Ассоциации "Черноземье". Наименьший интерес вызвали проекты А.В. Лобашева и В.И. Машинского: значительная часть депутатов вообще проигнорировала голосование по нему, а из тех, кто голосовал, большинство было "против". Наибольшее неодобрение у депутатов вызвал проект фракции ЛДПР: при довольно большом количестве голосовавших "против" было почти вдвое больше, чем "за".

В первом чтении правительственный проект НК был принят. Выбор "основных направлений" развития российской налоговой системы сделан. Несмотря на то что принятое по итогам голосования постановление допускало внесение поправок вплоть до концептуальных, формат налоговой системы России фактически был задан. Принятие правительственного НК определило ширину колеи железной дороги, которую можно долго обсуждать, но после того как построена первая ветка, как известно, изменить ничего практически невозможно. В дальнейшем прохождении Налогового кодекса по коридорам власти был свой драматизм, но период обсуждения альтернативных вариантов Кодекса закончился.

Результаты исследования показывают, что основные принципы, которые много позже легли в основу современной налоговой системы России, были сформулированы еще в 1992 - 1994 гг. Таким образом, теоретическая основа современного НК РФ была разработана задолго до его фактического принятия. Да, окончательная конфигурация российской налоговой системы оказалась не тождественной той, которую видела группа В.Н. Фролова - авторов первого проекта Кодекса, но большая часть базовых принципов все же совпала. Более того, российская налоговая система и сегодня продолжает развиваться в соответствии с вектором движения, заданным проектом первого Кодекса.

Растет регулирующая роль акцизов, частично взявших на себя функции ушедшего в прошлое прогрессивного налогообложения (отказ от которого, кстати, был предусмотрен еще первым проектом Кодекса). Последовательно реализуется и основной принцип проекта первого НК - растет роль условно постоянных налогов и, соответственно, уменьшается условно переменных. Так, роль основного условно постоянного налога - налога на имущество в современной налоговой системе возрастает, ставки же по таким условно переменным налогам, как НДС, уменьшаются (проект Ассоциации "Налоги России", кстати, изначально предполагал уменьшение ставки именно НДС).

Можно ли было прийти к современной конфигурации налоговой системы быстрее? Наверное, нет. Даже краткий обзор альтернативных налоговых кодексов показывает, насколько поляризовано в своих устремлениях российское общество, как трудно ему прийти к единому видению своего будущего. Однако именно жесткое противостояние групповых интересов в ходе обсуждения различных моделей налоговой системы привело к выработке взаимоприемлемого компромисса о ее характере.

Как любой компромисс, принятый правительственный вариант Налогового кодекса оказался далеким от идеала. Он, конечно, вобрал в себя многие конструктивные идеи, сформулированные в альтернативных вариантах. Тем не менее каждый из этих вариантов имел свою внутреннюю логику, заменить ее простой комбинацией даже лучших идей из разных источников невозможно. Таким образом, Налоговый кодекс обречен на дальнейшее улучшение до тех пор, пока его внутренняя логика не придет в соответствие с логикой экономического развития. Именно поэтому, как это ни парадоксально, чем дальше во времени отстоит проект первого Кодекса от его современного аналога, тем больше между ними общего. (18; 55)