I . Сущность судебного нормоконтроля.

Введение

Первое десятилетие 21 века в России характеризуется радикальным обновлением законодательства, принятием важнейших для страны новых кодексов, в том числе процессуальных ГПК РФ и АПК РФ, и других нормативных правовых актов, направленных на защиту прав и интересовграждан и юридических лиц.

Одновременно растет уровень осведомленности граждан о своих правах и о том, с какими требованиями они могут выступать в суде. Например, выдвижение возражений относительно неправовых законов в ходе рассмотрения конкретных судебных дел либо при обжаловании актов законодательства в самостоятельной судебной процедуре.

Растет доверие граждан к суду. Об этом говорит судебная статистика, по данным которой в 1999 году судами общей юрисдикции было рассмотрено 3899 дел по заявлениям об оспаривании нормативно-правовых актов полностью или в части, в 2006 г. число дел выросло до 5247 дел, а в 2007 г. - 6220 дел. Причем, если в 2006 г. было удовлетворено 72,5% заявлений, то в 2007 г. - 78%[1].

Эти данные наглядно показывают реализацию конституционного положения о том, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Важным моментом является то, что норма, нарушающая права гражданина в отдельном деле, применяется и к другим гражданам, и будет применяться, и нарушать и создавать угрозу нарушения их прав, до тех пор, пока ее не признают незаконной в судебном порядке.

В связи с этим устранение из законодательной базы норм, нарушающих права граждан, является важной частью деятельности судебных органов, которая во многом обусловлена имеющимся у судов правом контроля за правовым содержанием всех правовых актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти.

Это стало возможным с приданием судам общей юрисдикции на основе Конституции РФ 1993 года полномочий не только подвергать предварительной проверке и оценке подлежащий применению по делу закон (с правом на обращение в Конституционный Суд РФ в случае сомнения в конституционности данного закона), но и осуществлять нормоконтроль, признавая незаконными и недействующими нормативные правовые акты органов государственной власти, местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами права и свободы граждан и юридических лиц.

Право судов на нормоконтроль является, как обоснованно отмечается в юридической литературе, проявлением принципа "сдержек и противовесов".

"В контексте системы сдержек и противовесов, - отмечал В. Савицкий, - судебную власть характеризует не столько правосудие (в традиционном смысле), сколько юридическая возможность оказывать активное влияние на решения и действия законодательной и исполнительной властей, "уравновешивать" их. Когда эти полномочия используются судом, то превращают его в реальную стабилизирующую силу, способную защитить права и свободы граждан, оберегать общество от разрушительных социальных конфликтов"[2].

Именно нормоконтроль, представляет собой сбалансированное взаимодействие исполнительной, законодательной и судебной властей, не позволяющее ни одной ветви власти выйти за пределы Конституции и является гарантией правопорядка и эффективной защиты прав граждан.

Всё выше изложенное показывает, что судебный нормоконтроль в силу своей востребованности не теряет своей актуальности в деле защиты против незаконных нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления.

Целью настоящей работы является определение места и роли судов общей юрисдикции в осуществлении судебного нормоконтроля по охране Конституции РФ и федеральных законов.

Достижение данной цели осуществимо посредством решения следующих задач:

1. анализа полномочий в сфере нормоконтроля судов общей юрисдикции России;

2. изучения и анализа теоретических положений и материалов судебной практики по данной теме;

3. установления правовых особенностей рассмотрения судами общей юрисдикции дел об оспаривании нормативных правовых актов.

I . Сущность судебного нормоконтроля.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст.2 Конституции РФ), именно права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст.18 Конституции РФ).

Полномочия суда на осуществление нормоконтроля непосредственно связаны с обеспечением и защитой прав граждан от незаконных нормативных актов, нарушающих права и свободы, что является обязательным условием упрочения законности, правопорядка, государственности в целом.

Раскрывая тему сущности судебного нормоконтроля необходимо, прежде всего, определить, что собой представляет нормоконтроль.

Само слово «контроль», французского происхождения (фр. controle — вторичная запись), в Большом толковом словаре русского языка контроль — проверка, наблюдение, механизм недопущения ошибок в управлении деятельностью; форма воздействия на отклоняющееся поведение[3].

Председатель Верховного суда РФ В.М. Лебедев определил, что судебный нормоконтроль представляет собой новую компетенцию судов и является проверкой "нормативно-правовых актов на их правовое содержание"[4].

В юридической литературе относительно определения судебного нормоконтроля не существует принципиальных противоречий. Так, судебный нормоконтроль - это не разрешение спора сторон, а содержательное сопоставление конституционных нормативных текстов, текстов иных источников права и текстов норм в актах более низкого уровня[5].

Судья Конституционного суда РФ Г.А. Жилин определяет судебный нормоконтроль как процессуальную деятельность судов по проверке соответствия нормативного акта не только на предмет его соответствия Конституции РФ, но и другим нормативным актам, имеющим большую юридическую силу[6].

По мнению Е.К. Замотаевой, нормоконтроль — это система пра­воотношений по поводу судебного рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов либо по поводу проверки соответствия подлежащих применению или примененных (применяемых) правовых норм положениям большей юридической силы при рассмотрении судом какого-либо.[7]

В ч. 1 ст. 251 ГПК РФ под судебным нормоконтролем понимается рассмотрение судами дел по заявлениям граждан, организаций, прокуроров с требованием о признании нормативного правового акта, принятого и опубликованного в установленном порядке, противоречащим закону полностью или в части[8].

В качестве объекта оспаривания в данной категории дел выступает нормативный правовой акт, понятие которого было сформулировано в п.9 постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части". Пленум разъяснил, что, под нормативным правовым актом понимается: "издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений"[9].

В данном определение четко выделены существенные признаки нормативного правого акта, что облегчает различие нормативного акта от индивидуального правового акта, характерными чертами последнего является установление, изменение и прекращение прав и обязанностей только в отношении конкретных лиц.

Нормативный правовой акт обязателен для неопределенного круга лиц и рассчитан на многократное применение, поэтому решение суда по делам об оспаривании нормативных актов всегда направлено на защиту не только частного интереса заявителя, но и публичного интереса.

Предпочтительность судебного порядка при оспаривании актов органов исполнительной и законодательной власти достаточно очевидна и обоснована в литературе. Прежде всего, она проявляется в равенстве правового статуса гражданина и органа власти в гражданском процессе, наличии равных возможностей по доказыванию и защите своих прав и интересов, гласном характере судопроизводства.

Право на судебное оспаривание нормативных актов является составной частью права на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ).

Осуществляя толкование данной статьи Конституции РФ, Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на то, что право на судебную защиту "выступает как гарантия в отношении всех конституционных прав и свобод, а закрепляющая его статья 46 Конституции Российской Федерации находится в неразрывном системном единстве с ее статьей 21, согласно которой государство обязано охранять достоинство личности во всех сферах, чем утверждается приоритет личности и ее прав (статья 17, часть 2, и статья 18 Конституции Российской Федерации). Из этого следует, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами (статья 45, часть 2, Конституции Российской Федерации) и спорить с государством в лице любых его органов…"[10].

В ходе нормоконтроля суд сталкивается с коллизией, которая в самом общем виде может рассматриваться как противоречие (расхождение, столкновение, конкуренция) правовых норм (нормативных правовых актов), предназначенных для регулирования одних и тех же общественных отношений[11]. Как отмечал Е.В. Васьковский, "подобного рода противоречие между одними нормами и логическими выводами из других норм представляет собою отчасти неизбежное и естественное последствие существования в праве изъятий из общих правил, а отчасти обуславливается плохою редакцией законов"[12].

В состоянии коллизии могут находиться как одинаковые, так и различные по юридической силе нормативные правовые акты.

При осуществлении нормоконтроля суд разрешает или устраняет коллизию, признавая спорный нормативный акт (отдельные его положения) незаконным с точки зрения содержания (прямой контроль). Либо суд преодолевает юридическую коллизию, отказываясь от применения незаконного нормативного акта (отдельных его положений) в конкретном деле (косвенный контроль)[13].

Однако не нужно сводить осуществление судом нормоконтроля только к преодолению юридической коллизии.

Во-первых, при осуществлении нормоконтроля суд сравнивает нормативные правовые акты по содержанию спорного акта, проверяет форму, порядок (процедуру) его принятия и вступления в силу, включая опубликование (обнародование) акта, т.е. оценивает законность нормативного акта в целом. Кроме того, суд должен проверить наличие и объем нормотворческой компетенции субъекта, издавшего нормативный правовой акт, в тех случаях, когда акт оспаривается по мотивам превышения нормотворческих полномочий данного субъекта, фактически разрешить спор о компетенции, который не является коллизионным спором.

Во-вторых, при осуществлении нормоконтроля суд оценивает противоречие между нормами права не только и не столько как столкновение (различие) или конкуренцию двух правовых норм, регулирующих одно общественное отношение, а как противоречие законного (большей юридической силы) и незаконного (меньшей юридической силы) актов. Наличие такого противоречия будет для суда означать, что нормативный правовой акт меньшей юридической силы регулирует данные общественные отношения неправомерно, нарушая положения нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой, и поэтому не может считаться законным (легитимным). Задача суда в этом случае состоит в том, чтобы оценить законность нормативного правового акта (отдельной его части), обладающего меньшей юридической силой, и в случае установления незаконности акта прекратить его действие (признать недействующим) или отказаться от применения такого акта в данном юридическом деле. Такая деятельность суда имеет проверочный (контрольный) характер и вполне обоснованно может именоваться соответственно прямым или косвенным нормоконтролем.

Оценивая в ходе осуществления своей деятельности нормативные правовые акты, суды противопоставляют государственной власти власть личности, представленную правами человека и интересами общества. Этим обусловлена особая роль судебных органов в публично-властном механизме правового государства.

Судебный нормоконтроль осуществляется в соответствии с общими принципами правосудия (независимость, законность, непосредственность, гласность, состязательность и пр.) и подчинен цели защиты прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов характеризуется особым порядком, что связано со спецификой предмета судебного разбирательства. Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов установлен в гл. 24 ГПК РФ. Некоторые вопросы рассмотрения дел этой категории разъяснены в вышеупомянутом постановлении Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48.

Принятие закона может стать результатом компромисса политических интересов различных фракций, при котором, вопрос соответствия принятого закона Конституции РФ может переместиться на второй план. Поэтому деятельность законодательного (представительного) органа, осуществляемая в соответствии со строгой процедурой регламента, не гарантирует соблюдения прав граждан.

И такой гарантией от незаконных нормативных актов должен стать судебный нормоконтроль, который уполномочен действовать исключительно в качестве «негативного законодателя», аннулировать нарушающие права человека нормы права. Суд не вправе в своем решении установить новое правило поведения, создать новую норму иначе, чем «вычеркнуть» незаконную[14].

Нормоконтроль отражает право судов общей компетенции осуществлять защиту гражданских прав граждан и иных лиц путем признания недействующим акта государственного ор­гана или иного органа, что соответствует ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации"