нормативных правовых актов

В соответствии со ст. 251 ГПК РФ в порядке судебного нормоконтроля субъектами обращения в суд могут быть:

1) граждане и организации считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы;

2) граждане или организации вправе обращаться в суд в защиту прав и свобод других лиц по их просьбе либо в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц в случаях, прямо предусмотренных законом (например, пунктом 2 статьи 45 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей").

3) прокурор — в пределах своих полномочий. В соответствии с п.2 ст.1, п.3 ст. 22, ст.23 и ст.28 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор в качестве заявителя имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Если прокурор вступает в процесс по делу о признании нормативного правового акта или его части недействующими на основании ч.3 ст.45 и ч.2 ст.252 ГПК РФ, он участвует в судебном заседании и дает заключение после исследования всех доказательств по делу;

4) Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законо­дательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган мес­тного самоуправления и глава муниципального образования, считаю­щие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нор­мативным правовым актом нарушена их компетенция (другие права местного самоуправления ст. 133 Конституции РФ).

Согласно правовой позиции Президиума Верховного Суда РФ от 06.10.2004 года перечень лиц, имеющих право оспорить судебное решение по делу об оспаривании нормативного правового акта, может быть обжаловано в порядке надзора не только лицами, участвующими в деле, но и иными лицами, "правоотношения, с участием которых регулируются данным актом"[29].

В силу своих полномочий,  а именно п.2 ст.1, п.3 ст.22, ст.23 и ст.28 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", наиболее активными субъектами, обращающихся в суд в порядке обжалования нормативных правовых актов, являются работники прокуратуры, так за 2008 год ими было выявлено 407 тыс. незаконных нормативных правовых актов органов власти всех уровней[30].

Основания заявления об оспаривании нормативного акта делятся на два вида: обстоятельства- юридические факты и правовые доводы. К первым относятся факты регистрации нормативного акта и опубликование его для всеобщего сведения либо их отсутствие. 

К правовым доводам относится противоречие нормативного правового акта закону, имеющему большую юридическую силу, и превышение органом, принявшим нормативный правовой акт, своих полномочий[31].

Одним из часто встречающихся оснований для обращения за защитой своих прав является несоответствие нормативного правового акта (в части)  федеральному закону, иному закону, имеющему большую юридическую силу.

Все нормативные акты субъектов РФ должны соответствовать общероссийским нормативным актам. Если нижестоящий нормативный акт противоречит вышестоящему, то он может быть признан незаконным на этом основании.

Пример, решением Псковского областного суда от 28 апреля 2008 года по заявлению Романовой Л. В. признан противоречащим ст. 153 ФЗ от 22.08.2004 года "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" абз. 4 п. 1 ст. 4 Закона Псковской области от 05.04.2005 года N 427-оз "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области". Законодатель Псковской области, установив денежную компенсацию на приобретение и доставку твердого топлива в ограниченных пределах, фактически лишил Романову Л. В., являющуюся педагогическим работником сельской местности, права на бесплатную жилую площадь с отоплением, тем самым ухудшил положение ее семьи.

Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ, рассмотрев кассационные жалобы Псковского областного Собрания Депутатов, Администрации Псковской области, вынесла определение от 23 июля 2008 г. N 91-Г08-4 решение Псковского областного суда от 28 апреля 2008 года оставить без изменения, а кассационные жалобы без удовлетворения[32]. Тем самым, признав выводы суда первой инстанции законными и обоснованными.

Основание второе - принятие акта с нарушением компетенции органа или должностного лица. Каждый орган и должностное лицо имеет свою компетенцию и имеет право принимать нормативные акты только в ее пределах. Выход за эти пределы является основанием для признания нормативного акта недействительным.

Например, Красноярским краевым судом было удовлетворено заявление прокурора Красноярского края о признании противоречащим п. 1 ст. 6 и ст. 8 ФЗ от 04.12.2007 года N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" и недействующим подп.1 п. 1.1 Положения о министерстве спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 09.09.2008 г. N 81-п в части наделения министерства функциями по разработке государственной политики в областях физической культуры и спорта.

В федеральном законодательстве разработка и реализация государственной политики в области физической культуры и спорта, принятие и реализация программ развития физической культуры и спорта относится к полномочиям Российской Федерации, субъекты РФ не наделены данными полномочиями.

Правительство края, наделяя министерство спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края полномочиями по разработке государственной политики в областях физической культуры, спорта, туризма и молодежной политики, вышло за пределы полномочий, предоставленных субъекту РФ федеральным и краевым законодательством.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 11 марта 2009 г. N 53-Г09-5 решение Красноярского краевого суда от 25 декабря 2008 года оставлено без изменения, кассационная жалоба Правительства Красноярского края - без удовлетворения[33].

Необходимо помнить, что не каждый правовой нормативный акт может быть обжалован в судебном порядке. Так, акты, действие которых прекращено, либо акты, не вступившие в силу, а также формально не отмененные, но фактически не действующие в силу издания более позднего акта не являются основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей и, следовательно, не могут повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан повлечь не могут. Соответственно такие акты не могут быть предметом непосредственного судебного обжалования в порядке главы 24 ГПК РФ, но могут быть оспорены в суде в порядке главы 25 ГПК РФ об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

Заявление должно соответствовать не только предусмотренным ст. 131 ГПК требованиям, но и указанным в ч. 5, 6 ст. 251 ГПК: содержать данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый акт, о его наименовании и дате принятия; указание, на то, какие конкретно права и свободы гражданина или организации нарушаются этим актом или его частью, в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав и свобод заявителя, каким средством массовой информации и когда данный акт опубликован или обнародован в установленном порядке, а также какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не соответствует оспариваемый акт или его часть. К заявлению должна быть приложена копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием источника и даты опубликования, а также документ об уплате государственной пошлины

Если в ходе принятия заявления судом выяснится, что оспариваемый акт не затрагивает прав, свобод или законных интересов заявителя, то суд откажет в принятие такого заявления. Пример, К. обратился в ВС РФ с заявлением о признании недействующим абз.3 п.2 постановления Правительства РФ от 08.07.1997 г. № 882 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина РФ, образца бланка и описание паспорта гражданина РФ " (в ред. 23.01.2004 г.). В соответствии с указанной нормой МВД РФ было поручено осуществить поэтапную замену паспорта гражданина СССР на паспорт гражданина РФ.

Определением судьи ВС РФ в принятии заявления К. со ссылкой на п.1ч. 1 ст.134 ГПК РФ было отказано. Кассационная коллегия ВС РФ согласилась с решением судьи ВС РФ указав на следующее: "Оспариваемая гражданином норма адресована МВД РФ, не устанавливает сроки действия паспортов, не изменяет, не прекращает и не создает для заявителя каких-либо прав и обязанностей, его свобод и охраняемых законом интересов не затрагивает…"[34].

Что же касается приложения нормативного акта, то в жизни возможны случаи, когда его может и не быть у заявителя. В такой ситуации можно воспользоваться правом ходатайства по истребованию нормативного акта от органа или должностного лица через суд на основании ч.1 ст.35, ст. 57, п.2.ч.1 ст.149 и ст. 249 ГПК РФ.

При обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие законные права и свободы нарушаются оспариваемым актом, поскольку ст. 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность.

При рассмотрении заявления и дела по существу по данным делам имеются определенные особенности:

- установив, что в заявление о признании нормативного правового акта или его части недействующими имеет место также спор о праве (например, заявлены требования о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта), судья оставляет заявление в части требования, содержащего спор о праве, без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления в этой части с соблюдением положений ст. 131, 132 ГПК РФ, при условии, что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела. В случае если рассмотрение и разрешение заявленных требований неподсудно данному суду, заявление возвращается заявителю (ч. 3 ст. 247 ГПК РФ);

- судья не вправе применять по просьбе заявителя меры обеспечения по основаниям, предусмотренным ст. 139 ГПК РФ, так как в соответствии с ч. 7 ст. 251 ГПК РФ подача в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта не приостанавливает действие этого нормативного правового акта;

- в соответствии с ч. 1 ст. 249 ГПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, и его законности возлагается на орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт;

- в предмет доказывания не входит и судом не проверяется, были ли на самом деле нарушены права и свободы заявителя незаконным, по его мнению, нормативным актом;

- главой 24 ГПК РФ не предусмотрен досудебный порядок рассмотрения заявления о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части и суд не вправе требовать от заявителя;

- отказ заявителя от оспаривания нормативный правовой акт или его части не влечет за собой прекращение производства по делу. Не является для суда обязательным и признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт (ч.3 ст.252 ГПК РФ). Учитывая, что производство по делу об оспаривании нормативный правовой акт носит публичный характер и результаты его рассмотрения обязательны как для лиц, участвующих в данном деле, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо. Суд обязан принять по делу решение об отказе в заявленном требовании либо признать нормативный правовой акт недействительным;

- суды не оставляют без внимания факты уклонения представителей органа или должностного лица, издавших этот акт, от явки в судебное заседание. В случае неявки их в судебное заседание без уважительных причин или должностного лица, явка которых признана судом обязательной, суд решает вопрос о возможности наложения штрафа в пределах, установленных ч. 4 ст. 246 ГПК РФ.

Пленум ВС РФ представил на обозрение судей вопросы, подлежащие обязательной проверке при оспаривании нормативного правового акта. Проверке подлежит факт наличия в нормативном правовом акте норм права, при этом надо уделить внимание самому акту и его приложениям. Причем проверка должна проводиться независимо от наименования нормативного правового акта.

Суду нужно выяснить отсутствие нарушений в процессе принятия и издания нормативного правового акта. Если будут выявлены нарушения при издании оспариваемого нормативного правового акта хотя бы по одному из оснований, влекущих признание его недействующим, суд вправе удовлетворить заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе и содержания оспариваемого нормативного правового акта.

Также проверке подлежит компетенция лица или органа, принявшего нормативный правовой акт. Суд определяет, в чьем ведении находятся вопросы, урегулированные в оспариваемом акте: в ведении РФ, совместном ведении, в ведении субъекта РФ или же это вопрос местного значения. Если оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или при его принятии допущены нарушения полномочий издавшего его органа, то акт или его часть признаются недействующими.

В предмет доказывания по этим делам входят факты принятия, регистрации и опубликования нормативного правового акта. Независимо от указания лиц, участвующих в деле, суд должен проверять факты регистрации и опубликования для всеобщего сведения нормативного правового акта.

Подлежит проверке соблюдение процедуры принятия актов данного вида с учетом конституционной нормы ч. 3 ст. 15 об обязательном официальном опубликовании нормативного правового акта, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Официальным опубликованием считается публикация полного текста нормативного правового акта на русском языке в официальном средстве массовой информации (далее СМИ). При отсутствии в публичном образовании официального СМИ допускается опубликование акта в ином печатном издании либо иное обнародование, если это указано в учредительных документах публичного образования. В таком случае суд обязан проверить факт обеспечения населения и иных лиц возможностью ознакомиться с содержанием нормативного правового акта.

Если оспариваемый нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву неполного опубликования.

Следующая стадия судебного процесса — проверка на соответствие содержания акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Проверке подлежат определенность содержания и однозначность толкования нормативного правового акта. В случае выявления неопределенности оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части.

Если судом выявлены нарушения процесса принятия нормативный правовой акт, то он признается недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Оспариваемый акт (его часть) признается недействующим с момента вступления решения суда в законную силу, при этом имеются исключения. Так, нормативный правовой акт может быть признан недействующим с момента возникновения противоречия с нормативный правовой акт, имеющим большую юридическую силу. Также нормативный правовой акт может быть признан недействующим со дня вступления в силу нормативного акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить.

Если суд устанавливает, что оспариваемый нормативный правовой акт (его часть) противоречит нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с ч.2 ст.253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью (в части) со дня его принятия или иного указанного судом времени. Можно задаться вопросом, почему именно недействующим, а не недействительным. На этот вопрос был дан ответ в постановлении КС РФ от 11.04.2000 г. № 6-П[35]. По мнению КС РФ признание закона недействительным по существу означало бы его отмену самим судом общей юрисдикции с лишением такого закона юридической силы с момента издания, что противоречит принципу разделения властей. И напротив, признание закона недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения суда в силу находится в компетенции суда общей юрисдикции.

Исключение составляют нормативные правовые акты, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Такой акт (его часть) признается судом недействующим с момента вступления решения в законную силу.

Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае, если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

 

 

1. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации
(постатейный)/ под ред. Г. А. Жилина. - 4-е изд., перераб. и доп. - М. :ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008

2. Гражданский процесс: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. М.К. Треушникова. М.: ОАО «Издательский Дом “Городец”», 2007. — 784 с.

3. Формальный судебный нормоконтроль как эффективный способ обеспечения соблюдения конституционного требования об официальном опубликовании для всеобщего сведения нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина Российская юстиция: Материалы VI Межрегиональной научно-практической конференции (23 ноября 2007 года) / Отв. ред. М. С. Саликов – Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия», 2008. http://injust.usla.ru/izdania/sborniki/

4. Бурков А.Л. Судебная защита прав граждан от незаконных нормативных актов. Екатеринбург. Изд-во Урал. 2005.

5. Брежнев О.В. Проблема «совместной компетенции» в сфере судебного нормоконтроля в России и пути ее разрешения //Журнал российского права. 2006. N 6.

6. Судебный нормоконтроль как способ разрешения констиуционно-правовых споров в Российской Федерации. Автореф. … канд юрид. Наук М., 2005

7. Замотаева Е.К. Судебный нормоконтроль как способ преодоления экономических конфликтов // Право и экономика, 2003, № 9

8. Судебный нормоконтроль в системе механизмов «стратегического правосудия»13.09.2008Опубликовано: Журнал "Административное и муниципальное право". 2008. № 9.http://www.nbpublish.com/ammag/single

9. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА – ИНФРА * М), 2001 – 304 с.

10. Жуйков В.М. Проблемы гражданского процессуального права. М., 2001.

 

[1] Журнал "Право и безопасность" Серков П.П. зам председателя ВС РФ "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" № 48 ноябрь 2007 г.

[2] Лебедев В.М. Судебная власть в современной России: проблемы становления и развития. СПб., 2001. С. 88.

[3] В.Чернышов Большой толковый словарь М. Изд.дом "Глобус Стиль" 2007 –С 362

[4] интервью на конференции "Актуальность укрепления судебной власти" 2001г.  Иформационно-правовой портал ГАРАНТ сайт: http://www.garant.ru/action/conference/10148/  

[5] Яценко В.Н. Некоторые особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов М- 2004. - № 4. - С. 22

[6] Судебное рассмотрение административных дел: правовая реальность и перспективы развития: Пособие для судей. М.. 2002. С. 78, 79

[7] Е.К.Замотаева Судебный нормоконтроль как способ разрешения конституционно-правовых споров в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.,2005. С. 11. 12.

[8] СПС КонсультантПлюс

[9]

[10] .: Бурков А.Л. Судебная защита прав граждан от незаконных нормативных актов. Журнал Судебная практика и права человека; Вып. 2.Екатеринбург. Изд-во Урал. Ун-та, 2005.

[11] В.В. Денисенко Коллизии правовых актов и механизм их разрешения (теоретико-правовой аспект): автореф. диссертация канд. юрид. наук. СПб., 2004.С.13-14

[12] Бурков А.Л. указанное сочинение. Васьковский Е.В. Цивилистическая методология. Учение о толковании и применении гражданских законов. М., 2002. С. 351.

[13] Бурков А.Л. Судебная защита прав граждан от незаконных нормативных актов. Журнал Судебная практика и права человека; Вып. 2.Екатеринбург. Изд-во Урал. Ун-та, 2005

[14] А.Л.Бурков Акты судебного нормоконтроля как источник административного права Диссертация Тюмень 2005г. сайт Тюменского государственного университета Институт государства и права

 

 

[15] Решетникова И.В., Ярков В.В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России: Москва, 1999. С. 137.

[16] Зайцев Р.В. Практика арбитражных судов РФ по рассмотрению неподведомственных дел Изд-во ЮРИСТЛИБ М., - С. 5.

[17] Паршина Т.В. Судебный контроль за законностью правовых актов (общеправовой анализ). Диссертация канд. юрид. наук: 12.00.03 / Паршина Т.В. - Нижний Новгород, 2005. - С. 25.

[18] Замотаева Е.К. Судебный нормоконтроль как способ разрешения конституционно-правовых споров в Российской Федерации. Диссертация М., 2005 - С. 12

[19] Лебедев В.М. Становление и развитие судебной власти в Российской Федерации. С. 93–94

[20] Комментарий к ГПК РФ.-2-е изд., перер. и доп./коллектив авторов под отв. Ред. М.С.Шакарян.-М.: ТК Велби, Из-во Проспект, 2007- С. 445

[21] Там же Комментарий к ГПК РФ С. 445

[22] П.7 постановление Пленума ВС РФ от 31.10.1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия" (ред.01.05.2008г.) СПС Гарант

[23] СПС КонсультантПлюс

[24] Бюллетень ВС 2002 г. СПС Гарант

[25] Материалы из Википедия по состоянию на май 2008 г. сайт: http://ru.wikipedia.org

[26] Журнал "Право и безопасность" Номер - 1 (30), Апрель 2009

[27] Кемеровский областной суд — СПРАВКА по главе 24 ГПК РФ (о признании недействующими нормативных правовых актов) № 01-19/494 от 21.09.2006 г. Интернет–портал ГАС «Правосудие» (http://www.sudrf.ru)

 

 

[28] Комментарий к ГПК РФ.-2-е изд., перер. и доп./коллектив авторов под отв. Ред. М.С.Шакарян.-М.: ТК Велби, Из-во Проспект, 2007- С.450

[29] Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за второй квартал 2004 года. СПС Гарант

[30] Доклад Юрия Чайки на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры России. Сайт Ген.прокуратуры РФ 26.02.2009 г.

[31] Носенко Марина Сергеевна. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции : Дис. ... канд. юрид. наук : Москва, 2001 С.5-6. Сайт http://lib.ua-ru.net/diss/cont/100236.html

 

[32] СПС КонсультантПлюс

[33] СПС КонсультантПлюс

[34] Комментарий к ГПК РФ.-2-е изд., перер. и доп./коллектив авторов под отв. Ред. М.С. Шакарян.- М.: ТК Велби, Из-во Проспект, 2007- С.452-453

[35] Постановление КС РФ от 11.04.2000 N 6-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений п.2 ст.1, п.1 ст.21 и п.3 ст.22 ФЗ "О прокуратуре РФ" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ"