Глава I . Теоретические и исторические основы статуса вспомогательных органов при главе государства

Конституционно-правовой статус вспомогательных органов при главе государства: сравнительно-правовое исследование

 

 

Выполнил: студент гр. 2-41-24з

C.В. Шишкина

Научный руководитель: к.и.н., доцент

М.В.Тенсин

 

Ижевск

2011

Оглавление

 

Введение ……………………………………………………………………...	3
Глава I.Теоретические и исторические основы статуса вспомогательных органов при главе государства ……………………………………………...	7
1.1. Понятие, признаки, виды и значение вспомогательных органов при главе государства ……………………………………………………………	7
1.2. Развитие вспомогательных органов при главе государства: истоки и становление…………………………………………………………………..	28
1.3. Источники права для вспомогательных органов при главе государства……………………………………………………………………	37
Глава II. Конституционные основы деятельности вспомогательных органов при главе государства в Российской Федерации и зарубежных странах………………………………………………………………………...	43
2.1. Взаимодействие вспомогательных органов при главе государства между собой и с другими государственными органами…………………..	43
Заключение …………………………………………………………………..	50
Список источников и литературы ………………………………………….	54

 

Введение

 

Актуальность. Вспомогательные органы при главе государства являются одной из наиболее значимых частей государственного механизма. Имея статус государственных органов, они оказывают существенное и непосредственное влияние на решение самого широкого круга вопросов политической практики.

Основной задачей вспомогательных органов является обеспечение деятельности главы государства. Не принимая самостоятельных государственно-властных решений, эти органы занимаются подготовкой, проведением в жизнь и наблюдением за выполнением решений главы государства, связанных с воздействием на общественные отношения, в том числе входящих в предмет конституционного права. Таким образом, вспомогательные органы вступают в конституционно-правовые отношения и как один из государственных органов, и как один из участников принятия и сопровождения основополагающих государственных решений.

Воплощение полномочий главы государства в жизнь во многом зависит от создания конституционно-правовых предпосылок деятельности вспомогательных органов, прежде всего чёткого закрепления их правового статуса, возможностей для надлежащего решения стоящих перед ними задач, а также определения мер, направленных на недопущение и пресечение злоупотреблений со стороны вспомогательных органов. Все эти вопросы нуждаются в конституционно-правовом исследовании.

В деятельности вспомогательных органов при главе государства в различных странах есть общее и особенное. Особенности их устройства и работы связаны с самыми разнообразными обстоятельствами, среди которых можно выделить принадлежность государства к той или иной правовой семье, определённая в основном законе модель разделения властей и способ распределения полномочий между государственными органами, традиции.

Общее же обусловлено основным предназначением вспомогательных органов возложением на них обязанностей по обеспечению полномочий главы государства и, следовательно, необходимостью решения схожих задач.

Сравнительное исследование вспомогательных органов при главе государства может помочь в выявлении положительного опыта деятельности вспомогательных органов в различных странах и определении условий его применения в существующих обстоятельствах.

В России накоплен богатый опыт работы вспомогательных органов.

Вместе с тем, во время неустойчивости развития государства, смены власти, отмечаются существенные разрывы в преемственности их деятельности. Вновь создаваемые вспомогательные органы часто образуются как бы «с чистого листа», вследствие чего оказывается невостребованным предыдущий опыт их устройства и деятельности.

В настоящее время Российской Федерацией часто заимствуются зарубежные государственно-правовые подходы. В таких условиях особое значение для успешности деятельности российских вспомогательных органов приобретает сравнительное изучение опыта, накопленного различными странами в данной области.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Вопросам устройства, деятельности и развития государственных органов посвящено немало работ отечественных и зарубежных учёных. Однако в этих работах вспомогательные органы при главе государства рассматривались в основном в связи с правовым положением и деятельностью последнего ¹. Тем не менее, в последнее время появились исследования, непосредственно посвященные вспомогательным органам и различным вопросам работы их

 

¹ См.например:Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации: Конституция и политическая практика: Как избирается Президент. Президент и разделение властей. Полномочия главы государства. Президент и его команда. М., 1996; Дёггев Г. В. Становление и развитие института президентства в России: теоретикоправовые и конституционные основы. М., 2005; Авакьян А. Конституционное право России. Б 2 т. T.2. М., 2005. 346-367.

отдельных видов (труды А.М.Осавелюка, А.С.Макарычева, Ю.А.Иванова и др.).Однако конституционно-правовая работа А.М.Осавелюка² посвящена вспомогательным органам в целом, а не отдельно вспомогательным органам при главе государства, и только вспомогательным органам зарубежных стран. Исследование А.С.Макарычева³, глубокое по содержанию и примечательное по привлекаемым источникам, имеет историко-политологическую направленность, как и работа Ю.А.Иванова⁴.

Отсутствуют государственно-правовые работы, посвященные непосредственно вспомогательным органам при главе государства, их отдельным видам, взаимодействию между собой и с другими государственными органами, способам образования, устройству, деятельности и развитию данных органов в различных странах, источникам права, затрагивающим отношения с участием вспомогательных органов при главе государства.

Цель исследования - осмысление конституционно-правового статуса и действительного положения вспомогательных органов при главе государства и разработка соответствующих российским условиям предложений, направленных на правовое обеспечение эффективного решения вспомогательными органами стоящих перед ними задач.

Задачи исследования:

• определение содержания и соотношения понятий, составляющих основу конституционно-правовой характеристики вспомогательных органов при главе государства;

• изучение развития вспомогательных органов при главе государства и связанных с этим изменений в подходах к конституционно-правовому

 

²Осавелюк A.M. Вспомогательные государственные органы зарубежных стран: конституционно-правовой аспект. М., 1998.

³Макарычев А.С. Идеи для политики. Эволюция системы внешнеполитической экспертизы в США (середина 1940-х - начало 1990-х гг.). Н. Новгород., 1998.

⁴Иванов Ю.А. Совет Национальной Безопасности США // URL: <http://www.iskran.ni/russ/works99/ivanov.html>.

регулированию их деятельности в Российской Федерации и зарубежных странах;

• выявление и описание источников правового регулирования работы вспомогательных органов при главе государства в разных странах;

• изучение деятельности различных видов вспомогательных органов при главе государства, существующих в России и за рубежом, и нахождение причин, влияющих на их работу;

• рассмотрение взаимодействия различных вспомогательных органов при главе государства между собой и с иными государственными органами, определение путей и условий достижения целей такого взаимодействия.

Предметом исследования является совокупность конституционно-правовых отношений с участием вспомогательных органов при главе государства.

Объектом исследования являются вспомогательные органы при главе государства, порядок их создания, становление и развитие, место в системе государственных органов, полномочия и их реализация, а также источники права, закрепляющие статус вспомогательных органов.

В структурно-композиционном плане работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы.

 

 

Глава I . Теоретические и исторические основы статуса вспомогательных органов при главе государства

 

1.1. Понятие, признаки, виды и значение вспомогательных органов при главе
государства

Существование вспомогательных органов при главе государства, почти все стороны их деятельности зависят от места, силы и влияния президента или монарха. Названные органы можно уподобить тени, которая не существует сама по себе, но может подчиняться особым законам и порождать особые последствия. Поэтому представляется целесообразным сначала рассмотреть понятие «глава государства».

Понятие «глава государства», как и многие другие, является многозначным. Можно говорить о главе государства как правовом институте, то есть совокупности норм права, регулирующих порядок его образования и деятельности. На содержание таких правовых норм влияют два основных обстоятельства:

1) существующие в стране общие подходы к закреплению правового положения государственных органов;

2) природа главы государства как органа государственной власти.

Одним из основных является понимание главы государства как института государства, чья деятельность урегулирована нормами права. В значительной степени именно в этом понимании будет рассматриваться глава государства в данной статье.

В мире существует огромное разнообразие подходов к правовому закреплению порядка образования и деятельности главы государства⁵.

 

⁵См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации: Конституция и политическая практика: Как избирается Президент. Президент и разделение властей. Полномочия главы государства. Президент и его команда. - М., 1996; Орлов А.Г. Политические системы стран Латинской Америки. - М. 1982; Комарова В.В. Глава государства и судебная власть (федеральный и региональный аспект) // Рос. судья. - М., 1999. №3. - С. 5-10.

Для раскрытия темы исследования важным видится выделение и рассмотрение стержневых черт и особенностей главы государства и связанных с ними различных вопросов деятельности вспомогательных органов при нём.

Следует различать главу государства юридического и правящего. Юридическим главой государства является государственный орган, названный таковым в основном законе и другом законодательстве государства. Например, Президент Российской Федерации в ч.1 ст.80 Конституции Российской Федерации прямо назван главой государства. Правящим главой государства можно назвать такой государственный орган, который прямо не называется таковым, но подобное его предназначение вытекает из законодательства⁶. Правящий глава государства – это орган государственной власти, обладающий основными полномочиями главы государства. Среди таких полномочий можно выделить:

1) представительство государства внутри страны и на международной арене (представительское);

2) участие в определении основных направлений внутренней и внешней политики, степень которой зависит от формы правления (управленческое, целеполагания);

3) назначение высших должностных лиц (дополнительное полномочие, так как для назначения высших должностных лиц могут использоваться самые различные подходы, а в нём участвовать органы государственной власти различных ветвей).

Возможно выполнение основных полномочий главы государства одним или несколькими органами с одновременным закреплением такого положения за другим государственным органом. При этом даже в межгосударственном общении, где правовые предписания и порядок имеют очень большое значение,

 

 

 

⁶См.: Дёггев Г. В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. - М., 2005. - С. 156-157; Balicki R. Konstytucyjna pozycja glowy panstwa w roznych systemach rzadow // Acta Univ. wratislaviensis. - Wroclaw, 2000. №2177: Przeglad prawa i administracji, №43. - S. 137-155.

бывают случаи, когда в качестве полномочного, законного главы государства признаётся лицо, внешне не являющееся таковым.

Например, в советско-американских отношениях американского президента попросили напрямую писать Брежневу, как равному, что, пусть и не сразу, но было сделано⁷.

Несовпадение правящего и юридического главы государства встречается достаточно часто, что связано с существующими традициями, жёсткостью статусных норм и сложностью их изменения, тогда как старые нормы не могут быть изменены, но уже не соответствуют новой политико-правовой действительности, а также с другими обстоятельствами⁸. Такое несовпадение порождает сложности для правового исследования и решения вопроса о том, что отнести к его предмету, чтобы, с одной стороны, рассматривались существующие общественные отношения, а с другой – эти отношения были правовыми.

Для целей настоящей статьи подход к определению главы государства с точки зрения наличия соответствующих полномочий является наиболее оправданным, так как особенности деятельности состоящих при нём вспомогательных органов определяется не наименованием государственного органа, а участием в осуществлении таких полномочий. Поэтому, если какой-либо орган назван в качестве главы государства, но не наделён его правовыми возможностями, то он не может считаться главой государства в содержательном отношении. Деятельность вспомогательных органов при таком главе государства только по названию будет в своих сущностных свойствах значительно отличаться от деятельности вспомогательных органов при действительном главе государства.

Содержание её будет далеко от обеспечения государственных

 

⁷Добрынин А.Ф. Сугубо доверительно. Посол в Вашингтоне при шести президентах США (1962-1986 гг.). – М, 1997. С. 214-215.

⁸См. например: Шаповал В.Н. Британская конституция. Политико-правовой анализ. Киев, 1991; Гринстайн Ф. Личность и институт современного американского президентства // Социально-политический журнал. 1995. №2; Егоров С.А. Конституционализм в США: политико-правовые аспекты. - М., 1993; Макаров А.А. Политическая власть в Японии: механизм функционирования на современном этапе. - М., 1988.

полномочий по управлению обществом. В связи с этим можно предложить понятие «правящий глава государства», то есть орган или совокупность органов, осуществляющих основные полномочия главы государства.

Вспомогательные органы при правящем главе государства в различных странах и составляют предмет настоящей статьи. При этом устройство главы государства как института безусловно оказывает влияние на особенности построения и работы вспомогательных органов при нём. Но в своих сущностных свойствах устройство и деятельность вспомогательных органов связаны с самой природой главы государства как государственного органа. Поэтому в дальнейшем, если не будет оговорено иное, речь пойдёт о правящем главе государства.

Представляется целесообразным выделить родовые и видовые признаки вспомогательных органов при главе государства. Для понятия «вспомогательные органы при главе государства» родовым является понятие «вспомогательные органы». Поэтому признаки вспомогательных органов будут родовыми признаками вспомогательных органов при главе государства.

Следует различать понятия «государственные органы», «органы государственной власти» и «вспомогательные государственные органы». Понятие «государственные органы» является родовым по отношению к понятиям «органы государственной власти» и «вспомогательные государственные органы». Государственными являются и органы государственной власти, и вспомогательные государственные органы⁹. Основное отличие между двумя видами государственных органов на первый взгляд состоит в том, что органы государственной власти наделены полномочиями по изданию общеобязательных нормативных правовых актов, то есть государственно-властными полномочиями, в то время как вспомогательные органы не обладают такими полномочиями и не несут конституционно-правовой ответственности.

 

⁹В дальнейшем, если иное не будет особо оговорено, под вспомогательными органами будут подразумеваться вспомогательные государственные органы.

Полномочия вспомогательных органов опосредованы полномочиями органов государственной власти, при которых создаются вспомогательные органы.

Следует отметить, что деятельность вспомогательных органов богаче данного обобщения. Например, в состав вспомогательного органа могут входить представители органов государственной власти (даже принадлежащие к различным ветвям власти). В таком случае решения вспомогательного органа могут воплощаться в виде правовых актов данных органов, оставаясь при этом именно решениями вспомогательного органа. Например, в Болгарии Консультативный совет по национальной безопасности (КСНБ) возглавляет президент. В его состав входят: председатель Народного собрания (парламента), министр-председатель (премьер-министр), министры обороны, иностранных дел, внутренних дел, финансов, начальник генерального штаба и по одному представителю от каждой парламентской фракции, то есть представители различных ветвей власти и государственных органов. Решения КСНБ воплощаются актами президента (большинство актов требует контрассигнатуры премьера или соответствующего министра)¹⁰.

Не все решения, принимаемые во вспомогательном органе при главе государства, выражаются в виде правового акта. Многие из них в силу особенностей стоящих перед вспомогательным органом задач, будучи правовыми и, в частности, конституционно-правовыми по природе, могут воплощаться в виде правового обычая, правового прецедента или подхода к толкованию правовых предписаний.

В то же время названный выше подход, использующий в качестве основания разграничения органов государственной власти и вспомогательных государственных органов наделение или ненаделение государственного органа правом издания от своего имени нормативных правовых актов, может использоваться как методологический приём для такого разграничения. Таким образом, органы государственной власти – это государственные органы,

 

¹⁰См.: Конституции государств Центральной и Восточной Европы. - М., 1997; Конституции государств Восточной Европы. - М., 1996.

обладающие правом издания нормативных правовых актов от своего имени, либо от имени уполномочившего их органа государственной власти. Иные государственные органы, чья деятельность направлена на обеспечение работы органов государственной власти, являются вспомогательными государственными органами. Соответственно можно выделить государственные органы двух видов:

1) наделенные правом самостоятельно принимать властно-обязывающие решения в форме нормативных правовых актов – органы государственной власти;

2) вспомогательные государственные органы, принимающие решения, направленные на обеспечение полномочий органа государственной власти, посредством принятия нормативных правовых актов органов первого вида. Вспомогательные органы являются пока малоизученным видом государственных органов¹¹.

В России Администрация Президента Российской Федерации и Совет Безопасности представляют собой являющиеся государственными вспомогательные органы. Они принимают государственно-властные решения, воплощаемые по-разному.

Многие из наиболее значимых становятся актами Президента. Достаточно часто решения одного государственного органа (по большей части вспомогательных органов) проводятся в жизнь актами другого государственного органа. Подобный подход особенно широко используется вспомогательными органами¹².

 

¹¹О понятиях «государственные органы», «органы государственной власти» и «вспомогательные органы» см.: Осавелюк А. Понятие и система государственных органов // Право и жизнь. №48 (5), 2002; Попович С. Административное право. Общая часть. - М., 1968. - С. 157; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. В 4-х томах. Тома 1–2. Часть общая. / Отв. ред. Б.А. Страшун. 3-е изд., обновл. и дораб. - М., 1999. - С. 250; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М., 1998. - С. 332, 337 – 341; Конституционное право / Отв.ред. В.В. Лазарев. - М., 1999. - С. 326; Спиридонов Л.И. Теория государства и права. - М., 1995. - С. 67; Stevens I.N. Constitutional and Administrative Law. - L., 1987. - P. 5.

¹²См.: Макарычев А.С. Идеи для политики. Эволюция системы внешнеполитической экспертизы в США (середина 1940-х – начало 1990-х гг.). - Н.Новгород., 1998; Огородников А.А. Конституционные основы института президентства. США и Россия. Конституционные органы и должностные лица США и России / Ред.: Гурьева Е.А. - М., 2001; Полунин Б.Л. Вице-президент США: конституционный и фактический статус / Отв. ред. А.А. Мишин. - М., 1988.

Решения, принимаемые вспомогательными органами при главе государства, часто для обретения ими внешней юридической значимости должны обрести вид актов либо главы государства, либо руководителя ведомства, юридически ответственного за осуществление этих решений. За решения, принимаемые в результате деятельности вспомогательных органов при главе государства, прямую ответственность несут не сами органы, а глава государства. В зависимости от вида решений, ответственность может быть различной – политической и юридической¹³.

Вспомогательные органы могут быть названы в основных законах. Их упоминание более присуще конституциям последнего времени (последней – четвертой волны). Но это не даёт основания отнести их к органам государственной власти в силу отсутствия двух необходимых частей их статуса. Вспомогательные органы не являются органами государственной власти по своим полномочиям и способам ответственности за последствия своей деятельности. Сказанное не умаляет значения данных органов в государственном управлении. Их можно и следует отнести к самостоятельному виду государственных органов.

От вспомогательных органов как органов государственной власти следует отличать многочисленные общественные образования, которые создаются при главе государства¹⁴. Они работают на общественных началах, целью создания является обеспечение учета мнения граждан, пользующихся особым уважением со стороны участников той или иной области общественной жизни, взаимной связи между главой государства и обществом при принятии соответствующих решений, входящие в их состав лица не являются государственными

 

¹³См.: Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении (политологические аспекты). М., 1990; Шишкина, Н.Э. Глава государства: пределы безответственного поведения // Сиб. юрид. вестн. Иркутск, 1999. №1. C. 25-29; Vranjanac D. Responsibility of the Head of State and the Government in Yugoslavia // Yugosl. law. - Beograd, 1997. № 3. - P. 319-326.

¹⁴См.: Горбунова Т.В. Научно-информационное обеспечение аппарата президента и правоохранительных органов США: Науч.-аналит. обзор / Отв. ред.: Кулькин А.М., Герф Р.Е. - М., 1990; Шелюбская Н.В. Организация консультативно-экспертной службы в государственном секторе Великобритании // Наука и государственная научная политика. - М., 1998. - С. 138-153.

служащими и должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления и не получают вознаграждения за участие в деятельности этих образований.

От вспомогательных органов при главе государства следует также отличать «мозговые тресты» («thinking tanks») и подобные им учреждения, которые представляют собой внешне независимые хозяйствующие или не ставящие целью извлечение прибыли сообщества знатоков того или иного дела на возмездной основе выполняющие задания органов государственной власти, в том числе и главы государства¹⁵. Их отличие от вспомогательных органов состоит в отсутствии отношений служебного подчинения и привлечении к выполнению отдельных заданий главы государства на договорной основе.

К признакам вспомогательных органов относятся:

· задачей является разнообразное, включая правовое обслуживание, обеспечение деятельности органов государственной власти;

· наличие статуса государственного органа (иные образования при главе государства – например, многие комиссии и комитеты при Президенте Российской Федерации – являются либо общественными образованиями, либо органами межведомственного согласования);

· отсутствие правовой ответственности за реализацию полномочий государства (ответственность за выполнение своих обязанностей только перед органом государственной власти, при котором они созданы).

Возможно подразделение вспомогательных органов по различным признакам. Для целей настоящей статьи имеет значение разграничение по предметам ведения на вспомогательные органы общей и специальной компетенции, так как оно отражает различие в полномочиях и, соответственно, содержании деятельности данных разновидностей вспомогательных органов.

Вспомогательные органы общей компетенции – это вспомогательные

¹⁵См.: Макарычев А.С. Идеи для политики. Эволюция системы внешнеполитической экспертизы в США (середина 1940-х – начало 1990-х гг.). - Н.Новгород., 1998; American Government. People, Institutions and Politics. - Boston, 1986; American Politics Today. - Manchester, 1982; Ficzere L. Agencies next to the government // Annales Univ. scientiarum budapestinensis. Sect. iuridica. 1993. T. 34. - P. 3-13.

государственные органы, которые призваны обеспечивать реализацию всех основных полномочий органа государственной власти, при котором они созданы.

Из закреплённой за вспомогательными органами общей компетенции области ответственности возможны изъятия, но, как правило, пределы деятельности, а значит и ответственности данного вида органов очерчивается самым широким образом.

Вспомогательными органами со специальной компетенцией являются вспомогательные государственные органы, предназначенные для обеспечения отдельных направлений деятельности органов государственной власти. Их можно подразделить на органы, действующие в области: обороны и безопасности; материального обеспечения органов государственной власти; хозяйства страны; взаимодействия и представительства интересов различных общественных слоёв (последнее в большей степени присуще представительным органам, тем не менее, при главе государства могут образовываться совещательные органы, выполняющие сходные задачи) и др.

Содержание деятельности вспомогательных органов отражает и другое подразделение – в зависимости от их состава. По этому признаку можно выделить:

· вспомогательные органы, состоящие из должностных лиц, основной обязанностью которых является обеспечение деятельности органа государственной власти, при котором они созданы;

· вспомогательные органы, состоящие из должностных лиц и органов, которые обладают самостоятельными полномочиями, для которых обеспечение деятельности органа государственной власти, участие в работе вспомогательного органа является дополнительной деятельностью.

Существует значительная разница в их деятельности. Речь идёт о двух разновидностях вспомогательных органов, отличающихся и по устройству, и по построению работы, и по выполняемым задачам. В Российской Федерации к первому виду относится Администрация Президента, ко второму – Совет Безопасности и Государственный совет.

Устройство вспомогательных органов, для которых обеспечение деятельности органа государственной власти (например, главы государства) является основной обязанностью, отличается тем, что лица, входящие в их состав, обладают одним статусом. Этим органам присуще внутреннее единство. Органы другого вида, состоящие из должностных лиц, для которых участие в работе данных органов является дополнительной обязанностью, состоят из двух видов должностных лиц. К первому относятся те должностные лица, благодаря которым и выделяется данный вид органов, то есть это привлечённые лица (члены парламента, министры и др.). Должностные лица второго вида обеспечивают повседневную работу этих органов (к ним относятся как те является политические служащие, для кого служба в них является основной должностной обязанностью, так и те карьерные служащие, кто является работником аппарата вспомогательного органа). По своему положению и особенностям они близки к лицам, входящим в состав тех вспомогательных органов, для которых обеспечение деятельности органа государственной власти является основной обязанностью.

Ярким примером вспомогательного органа второго вида является система Совета Национальной Безопасности (СНБ) США, составными частями которой являются аппарат СНБ во главе с помощником президента по национальной безопасности, а также межведомственные подразделения СНБ. Совет национальной безопасности включает в свой состав президента, вице-президента, государственного секретаря, министра обороны, руководителей департаментов армии, флота, ВВС. Обязанности советников СНБ возложены на директора Центрального разведывательного управления (ЦРУ) (в качестве директора Центральной разведки (ЦР), координирующей деятельность ЦРУ и всех других компонентов «разведывательного сообщества», таких как Агентство национальной безопасности (АНБ), Управление по сбору разведывательных данных с помощью спутников (УСРС), разведывательное управление министерства обороны (РУМО) и разведывательные органы отдельных видов вооруженных сил, Управление информации и исследований государственного департамента, разведывательные службы министерства финансов, энергетики, торговли и др.) и председателя комитета начальников штабов (КНШ). Помимо этого, на заседания СНБ - в зависимости от обсуждаемых вопросов - приглашаются министры финансов, юстиции, торговли, председатель Экономического совета при президенте (ЭСП), директор Агентства по контролю над вооружениями и разоружению (АКВР); при рассмотрении вопросов контрразведки и борьбы против международного терроризма в работе СНБ принимает участие директор Федерального бюро расследований (ФБР). Для всех названных должностных лиц, за исключением помощника президента по национальной безопасности и работников аппарата участие в работе СНБ является дополнительной обязанностью, связанной с выполнением ими своих основных обязанностей в качестве должностных лиц и руководителей органов исполнительной власти, различных правительственных учреждений США¹⁶.

После рассмотрения вспомогательных органов в целом можно перейти к выделению видовых признаков вспомогательных органов при главе государства. При этом такие видовые признаки могут быть, в свою очередь, подразделены на относящиеся к устройству вспомогательных органов при главе государства и связанные с их деятельностью.

К первым можно отнести следующие:

1) они создаются и действуют в установленном порядке при главе государства;

2) они не наделены самостоятельными властными полномочиями, их полномочия производны от полномочий главы государства;

 

 

¹⁶См. об этом: Иванов Ю.А. Совет Национальной Безопасности США // URL: <http://www.iskran.ru/russ/works99/ivanov.html>; Макарычев А.С. Идеи для политики. Эволюция системы внешнеполитической экспертизы в США (середина 1940-х – начало 1990-х гг.). - Н.Новгород, 1998; Lovventhal M.M., Best R.A.Jr. The National Security Council: An Organizational Assessment. CRS Report for Congress, August 11, 1992. Congressional Research Service.

3) служба во вспомогательных органах отличается от обычного порядка службы в других органах власти, для служащих отбор, назначение, прохождение и прекращение службы связаны прежде всего с волей главы государства и сохранением им своей должности, а не с прохождением через законодательно предписанные испытания и проверку на соответствие занимаемой должности.

Среди вторых признаков вспомогательных органов при главе государства можно выделить следующие:

1) их деятельность связана с обеспечением деятельности главы государства, а не с осуществлением государственно-властных полномочий;

2) они обладают значительными рычагами воздействия на государственные органы, в том числе органы государственной власти;

3) такие органы обеспечивают двустороннюю связь главы государства и внешней среды (общества, его частей, государственных органов, их подразделений и отдельных должностных лиц).

Говоря о том, что полномочия вспомогательных органов при главе государства являются производными от полномочий главы государства, прежде всего имеется в виду, что они предопределяются кругом полномочий главы государства. Полномочия вспомогательных органов, являясь обеспечительными по своему назначению, по наполнению уже государственно-властных полномочий главы государства и никогда не могут превышать их. В то же время возможны как правовое, так и неправовое развитие событий, когда данные вспомогательные органы сосредоточивают в своих руках не только полномочия главы государства, но и определённые полномочия иных органов государственной власти, даже относящихся к другим ветвям власти. Но данные случаи связаны либо с захватом власти тем или иным способом (насильственным или ненасильственным)¹⁷, то есть внеправовым  

¹⁷См. например: Курукин И.В. Эпоха «дворских бурь»: Очерки полит. истории постпетров. России. - Рязань, 2003; Павленко Н.И. Страсти у трона: История дворцовых переворотов. - М., 1996; Орлов А.Г. Политические системы стран Латинской Америки. - М. 1982.

развитием событий, либо с передачей данных полномочий по согласию правообладающего органа¹⁸. В последнем случае события развиваются в правовом русле, но согласие передать полномочия, способ, условия и сроки их передачи обычно не закрепляются в правовых актах, а во многих случаях и не могут быть закреплены в них из-за прямых предписаний основного закона (например, жёсткого закрепления распределения полномочий между государственными органами). Согласованность с правом такой передачи полномочий связана с соответствием принятому порядку, существующему в том или ином сообществе правопониманию. Подобный подход к пониманию и применению права наиболее принят в странах англо-саксонской правовой семьи. Сама передача полномочий связана либо с чрезвычайным для государства развитием событий (война, различного рода чрезвычайные происшествия, острые противоречия в обществе), либо со значительными изменениями соотношения влиятельных общественных сил, когда действующая система нормативных правовых актов не соответствует новой обстановке. Особенность такой передачи полномочий заключается и в том, что как только условия, вызвавшие такую передачу, отпадают, происходит возвращение сторон в первоначальное состояние, для чего часто не требуется никаких отдельных действий. Более того, сам передача полномочий может отрицаться обеими сторонами. С внешней стороны они будут правы, но с точки зрения права опасно выводить столь важные отношения из правового поля, судебного контроля (в частности, со стороны органа конституционного надзора).

Обеспечительное содержание деятельности вспомогательных органов при главе государства проявляется в том, что они служат для проведения в жизнь решений главы государства, с их помощью он воздействует на все государственные органы и общество, добиваясь поставленных целей.

 

¹⁸На законодательном уровне закреплены возможности передачи полномочий во Франции. См.: Французская Республика. Конституция и законодательные акты. - М., 1991; Ардан Ф. Франция: государственная система. - М., 1994; Кругоголов М.А. Президент французской Республики. Правовое положение. - М., 1980.

Вспомогательные органы при главе государства создают правовые возможности для привлечения к работе в государственных органах близких главе государ