Юридические аспекты развития туристского рынка в России

К сожалению, сфера туризма и по сей день остается одним из "белых пятен" на правовом поле России. По сути дела только Закон РФ от 9 января 1996 года №2 Ф3 "О защите прав потребителей" и Положение о лицензировании международной туристской деятельности (утвержденное постановлением Правительства РФ от 12декабря1995 года № 1222) напрямую (помимо конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, кодекса законов "О труде" РФ и Таможенного кодекса РФ) относятся к правовому регулированию туристской деятельности. При этом надо отметить следующие моменты.

3акон "О защите прав потребителей" обеспечивает защиту прав клиентов тур фирм и фактически обозначает обязанности последних при выполнении туристских услуг.

Положение о лицензировании международной туристской деятельности закладывает основы системы лицензирования рассматриваемой области и разрешает введение конкретных количественных и качественных ограничений, а также собственно выдачу лицензий по туризму местным органам власти и управления - что, в общем-то, является достаточно спорным моментом.[20]

До недавнего времени в России не было ни закона о туризме, ни правил туристского обслуживания, ни типовых договоров, определяющих ответственность тур фирмы перед клиентом, ни даже пригодной для между народного туризма типовой путевки. Правда, в послед нее время лед тронулся: Закон о туризме прошел первое чтение в Государственной Думе РФ, а Министерство финансов России 10 апреля 1996 года утвердило типовую туристскую путевку.

Далее, хотя механизма сертификации тур услуг на Западе нет, прежде чем получить лицензию на туристскую деятельность, фирма там должна доказать, что она в состоянии нормально работать: что она имеет необходимый стартовый капитал, что у неё есть страховые вклады и банковские гарантии; в ряде стран от предпринимателя в области туризма требуют отдельный баланс по туруслугам (ежегодный) и данные независимой аудиторской проверки.

Практически во всем мире тур фирмы не имеют права заниматься ничем, кроме туризма. И, безусловно, требования и персоналу турагенства несравнимо выше, чем в России - почти повсеместно введена аттестация персонала тур фирм на государственном и/или муниципальном уровне с выдачей соответствующих сертификатов.

Международное методическое и организационное обеспечение туристской деятельности напрямую связано с деятельностью Всемирной туристской организации (ВТО), созданной по инициативе ЮНЕСКО в 1975 году. Сфера интересов ВТО предполагает не только выдачу методических рекомендаций по организации туризма в стране и отдельных ее регионах, по отдельным вопросам подготовки и проведения международных туров, но и обучение и сертификацию специалистов по туризму, обмен опытом в рассматриваемой области, в том числе на межгосударственном уровне (яркий пример - Межпарламентская конференция по туризму в Гааге в 1989 году).[21]

Вообще практика показывает, что сфера туризма, особенно его международных составляющих, без участия государства развиваться не может. После ликвидации в 1989 году Госкомтуриста СССР в нашей стране в течение трех лет не было ведомства, ответственного за развитие сферы туризма.

С учетом рекомендаций ВТО и итоговых документов Гаагской Межпарламентской конференции, а также той нерадостной ситуации, которая стала складываться как во внутреннем, так и в международном туризме России, в марте 1992 года было образовано Министерство культуры и туризма РФ, которое менее чем через год было разделено на два самостоятельных ведомства: Министерство культуры и Комитет по туризму. Дальнейшая реорганизация аппарата правительства России привела к тому, что было образовано совмещенное ведомство - Комитет по делам молодежи, физической культуре и туризму, затем - Комитет физкультуры и туризма. С 9 августа 1994 года стал функционировать Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму в его нынешнем виде и составе (ГКФТ РФ). Частые реорганизации национальной туристской администрации в 1991 - 1994 годах, естественно, не способствовали развитию туризма в России, но, тем не менее, была проделана соответствующая работа по вхождению российского туризма в рыночные условия.

Сегодня ГКФТ России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление и межотраслевую координацию в сфере туризма, в том числе:

* методическое обеспечение туристской деятельности в РФ (ГКФТ РФ разработал законопроект "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации, Положение о лицензировании международной туристской деятельности в РФ, типовой договор тур услуг, типовую туристскую путевку и т.д.);

* организация и руководство системой лицензирования тур фирм;

* обучение и повышение квалификации в сфере туризма;

* международные связи в рассматриваемой области.[22]

На региональном уровне лицензирование, руководство и координацию деятельности тур фирм (турагенств) осуществляют обычно отделы культуры в составе администрации региона и/или специально созданные местной исполнительной властью муниципальные организации.

В условиях перехода к рыночной экономике и, с учетом специфики туристской деятельности, наиболее эффективной системой организации и оплаты труда в туризме следует признать контрактную систему. Правовые основы такой системы заложены в КЗОТ РФ (статьи 15-40). Именно трудовой договор (контракт) может в определенной степени упорядочить трудовые отношения между руководителем тур фирмы и штатным (наемным) работником, четко определить функциональные обязанности сотрудников и, особенно, во взаимоотношениях с клиентами туристского агентства. Наиболее распространенной (и вполне оправданной) формой трудового договора в турфирме является срочный трудовой контракт, который заключается на срок от 6 месяцев до года (с работниками структурных подразделений и вспомогательным персоналом тур фирмы) и от одного до 3 лет (с управленческим составом фирмы).

При этом следует подчеркнуть следующие особенности трудовых контрактов в туристской деятельности:

резко возрастает значение испытания при приеме на работу и испытательного срока (в связи с отсутствием достаточно квалифицированных кадров в сфере туризма в настоящее время);

в соответствии со статьей 80 КВОТ РФ турфирма самостоятельно устанавливает режимы рабочего времени, формы и системы оплаты труда сотрудников;

вместе с тем, необходимо очень дифференцированно подходить к выбору режимов рабочего времени для различных категорий работников тур фирмы (наиболее часто используются суммарный учет рабочего времени, скользящий график, гибкие формы занятости) и внедрять наиболее эффективные в условиях туристской деятельности системы оплаты труда (к таковым относятся комиссионная форма, а также различные варианты бестарифных систем оплаты труда);

целесообразно усилить ответственность сотрудников тур фирмы за нарушение коммерческой тайны организации и различные виды нарушений Положения о лицензировании международной туристской деятельности (с введением соответствующей системы штрафов и компенсаций в трудовые контракты работников фирмы).