Анализ исполнения федеральных целевых программ в 2002-2007 годах

 

 

Федеральные целевые программы являются важным инструментом эффективного использования средств федерального бюджета, позволяющим обеспечить концентрацию ресурсов на ключевых направлениях роста экономики и в ее конкурентоспособных секторах, в том числе с высоким инновационным потенциалом. Реализация ФЦП предусматривает инвестирование средств в развитие человеческого потенциала, осуществление природоохранных мероприятий и создание условий безопасной жизнедеятельности.

В 2007 году кассовое исполнение расходов на ФЦП составило с учетом программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы (второй этап) 495 104,7 млн. рублей, или 84,5 % законодательно утвержденных годовых бюджетных назначений (2006 год - 95,6 %) и 84,4 % уточненной бюджетной росписи.

В годовые бюджетные ассигнования, предусмотренные в 2007 году на федеральные целевые программы Федеральным законом от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ, было внесено 863 изменения (в 2006 году - 419 изменений) на общую сумму 77 503,0 млн. рублей, или на 13,9 % объема ассигнований, предусмотренных сводной бюджетной росписью.

В результате внесения изменений в сводную бюджетную роспись ассигнования, предусмотренные на 2007 год на государственные капитальные вложения, увеличились по ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» на 23,7 %, в том числе по подпрограмме «Автомобильные дороги» - на 28,6 %, по ФЦП «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» -на 101,2 %, по ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)» - на 26,4 %.

Структура кассовых расходов на реализацию федеральных целевых программ в 2002 - 2007 годах представлена в следующей диаграмме.

 

Рисунок 2 – Структура кассовых расходов на реализацию федеральных целевых программ в 2002 - 2007 годах

 

Доля государственных капитальных вложений в общих расходах на ФЦП увеличилась с 58,8 % в 2006 году до 59,5 % в 2007 году, а уменьшилась на НИОКР - с 9,4 % до 9,3 % и на прочие нужды с 31,8 % до 31,2 %.

Расходы на капитальные вложения предусматривались в 2007 году по 45 федеральным целевым программам (91,8 % общего количества). Использование средств федерального бюджета на государственные капитальные вложения менее чем на 100 % годовых бюджетных назначений отмечено по 24 программам (53,3 %).

Использование государственных капитальных вложений по ФЦП «Жилище на 2002 - 2010 годы» (второй этап) в целом составило 65,5 % (в 2006 году - 72,2 %) годовых бюджетных назначений. При этом по подпрограмме «Обеспечение жильем молодых семей» и на реализацию Мероприятий по обеспечению жильем федеральных государственных гражданских служащих оно составило 70,5 % и 28,8 % соответственно.

Межбюджетные трансферты по обеспечению земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства исполнены на 2,1 % к уточненной бюджетной росписи,

В 2007 году наблюдались некоторые структурные изменения расходов на ФЦП по направлениям использования. По сравнению с 2006 годом доля расходов на развитие инфраструктуры в общих расходах на ФЦП сократилась с 58,8 % до 54,2 %, на региональный паритет - с 9,2 % до 6,2 % при увеличении доли расходов на обеспечение жизнедеятельности и сохранение окружающей среды - с 11,6 % до 18,1 %, на новое поколение - с 3,4 % до 3,8 %, на науку, инновации и передовые технологии - с 17 % до 17,7 %.

Из 49 ФЦП (включая ФЦП «Жилище» на 2002 - 2010 годы (второй этап) кассовое исполнение расходов по 21 ФЦП (42,9 %) составило 100 %, по 28 ФЦП (57,1 %) - менее 100 %.

Счетная палата отмечает, что не всеми заказчиками программ освоены в полном объеме средства федерального бюджета, предусмотренные уточненной бюджетной росписью.

Исполнение утвержденных федеральным законом годовых бюджетных назначений по ФЦП «Жилище» в целом составило 65,5 %. Средства федерального бюджета, предусмотренные на реализацию подпрограммы «Мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан» программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы (второй этап) на обеспечение жильем федеральных государственных гражданских служащих по разделу «Социальная политика», не исполнены в полном объеме в связи с отсутствием утвержденного Порядка предоставления субсидий на приобретение жилья федеральным государственным гражданским служащим.

Исполнение годовых бюджетных назначений в целом по ФЦП «Развитие города Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)», «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» и «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» составило 13,9 %, 49,7 % и 82,6 % соответственно.

По подпрограмме «Автомобильные дороги» ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» исполнение годовых бюджетных назначений в целом составило в 2007 году 80,3 %, при этом на строительстве автомобильной дороги «Амур» Чита - Хабаровск из 6 участков не введено в эксплуатацию 5 участков общей протяженностью 101,3 км.

Существенным недостатком, влияющим на реализацию ФЦП, является неравномерность использования в течение года выделенных средств, связанная с поздним доведением лимитов, заключением договоров и предъявлением к оплате актов выполненных работ.

Использование предусмотренных средств по значительному количеству программ начинается во втором полугодии, при этом в IV квартале используется до 80 % и более годовых бюджетных назначений.

За 9 месяцев 2007 года кассовое исполнение расходов, предусмотренных на реализацию ФЦП «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)», «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями на 2007 - 2011 годы» и «Социальная поддержка инвалидов на 2006-2010 годы», составило 13 %, 16,4 % и 17,3 % годовых бюджетных ассигнований соответственно.

Кассовое исполнение расходов, предусмотренных на реализацию подпрограммы «Обеспечение земельных участков инфраструктурой в целях жилищного строительства» ФЦП «Жилище» на 2002 - 2010 годы (второй этап) в полном объеме осуществлено в IV квартале 2007 года.

Из 49 ФЦП, включенных в Перечень федеральных целевых программ, финансирование которых предусмотрено осуществлять за счет средств федерального бюджета на 2007 год, 3 программы завершились в связи с окончанием срока их реализации.

Кроме того, завершилась реализация ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)» - в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 991 и ФЦП «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» - в связи с разработкой новой программы.

Отдельные мероприятия указанных программ не выполнены, запланированные цели, задачи и результаты не достигнуты.

В 2007 году закончился срок реализации ФЦП «Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей» на 2004 - 2007 годы. Объем финансирования затрат за счет средств федерального бюджета постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2003 г. № 523 (с изменениями) утвержден в сумме 98 913,3 млн. рублей (в ценах 2003 года), федеральными законами о федеральном бюджете соответствующих лет -85 442,4 млн. рублей.

Фактическое исполнение составило 84 353,6 млн. рублей, или 85,3 % объема по паспорту программы и 98,7 % объема, утвержденного федеральными законами.

В период реализации ФЦП не все показатели эффективности выполнения программных мероприятий выполнены. Так, показатель «Количество военнослужащих, проходящих военную службу по контракту», выполнен на 80 %, показатель «Количество мест для размещения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в солдатских общежитиях» - на 95,6%, показатель «Количество подготовленных в учебных корпусах мест для обучения» - на 51,3%.

За 2004 - 2007 годы по ФЦП «Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда военных соединений и воинских частей» из 9 целевых индикаторов и показателей эффективности реализации указанной ФЦП достигнуто только 4 (44,4 %).

В 2007 году закончился срок реализации ФЦП «Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2007 года». Объем финансирования затрат за счет средств федерального бюджета постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2002 г. № 625 (с изменениями) утвержден в сумме 34 139,2 млн. рублей, федеральными законами о федеральном бюджете соответствующих лет - в сумме 34 139,2 млн. рублей. Фактическое исполнение составило 34 134,3 млн. рублей, или 100 % объема по паспорту программы и 100 % объема, утвержденного федеральными законами.

По состоянию на 1 января 2008 года из 97 программных мероприятий, включающих 191 объект, завершено строительство всех объектов, предусмотренных ФЦП, из которых 137 объектов (71,7 %) введено в эксплуатацию. При этом производство мяса и субпродуктов 1 категории составило 35,0 тыс. тонн при запланированных 44,7 тыс. тонн (78 %). Выпущено 56 троллейбусов при запланированных 180 (31 %).

Из 40 целевых индикаторов и показателей эффективности программы достигнуто 28 (70 %). При запланированном показателе «Ввод в эксплуатацию водопроводных сетей» 104,6 км, фактический показатель составил 22,9 км (21,9 %), «Ввод сетей теплоснабжения» 10,8 км и 8,2 км (75,9 %) соответственно.

Как показал анализ реализации федеральных целевых программ, срок действия которых заканчивается после 2007 года, по большинству ФЦП не были достигнуты цели, задачи, результаты и не выполнены в полном объеме мероприятия, предусмотренные паспортами программ.

По ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» показатели по вводу в эксплуатацию автомобильных дорог общего пользования федерального и регионального назначения выполнены на 16,7 % и 74,5 % соответственно. Не организована эксплуатация на платной основе участков автомобильных дорог общего пользования федерального значения М-4 «Дон» на участках с 21 км по 117 км и с 414,7 км по 444,5 км, на западном скоростном диаметре в г. Санкт-Петербурге.

Росавиацией средства федерального бюджета, выделенные на реконструкцию и развитие аэропорта Храброво, освоены только на 15 %, на замену светосигнального оборудования в аэропорту г. Томска - на 32,7 %, на реконструкцию аэропорта в г Минеральные воды - на 67,1 %, на реконструкцию аэропорта «Большое Савино» - на 57,8 % в связи с невыполнением условий контракта генеральными подрядчиками.

По ФЦП «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 годы» в 2007 году финансировалось 79 объектов. Введено в эксплуатацию 48 объектов, или 60,8 % предусмотренных к вводу. По причине недофинансирования строящихся объектов за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов не введено 6 объектов (20 %), по причине срыва графиков поставки оборудования поставщиками - 5 объектов (16 %).

По ФЦП «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007 - 2016 годы)» в 2007 году было заключено 333 государственных контракта на строительство и реконструкцию 104 объектов, из которых введено 42. При этом строительство 6 объектов ведется свыше 15 лет, а 11 объектов - свыше 10 лет.

Роскультурой по Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года не освоены средства федерального бюджета, выделенные на строительство, реконструкцию и восстановительные работы по 3 из 7 объектов (43 %).

В 2007 году в ходе реализации ФЦП «Социальная поддержка инвалидов на 2006 -2010 годы» трудоустроено 87,8 тыс. инвалидов, или 36 % обратившихся инвалидов. На профессиональное обучение направлено 9,4 тыс. безработных инвалидов, или 3,7 % обратившихся за содействием в трудоустройстве.

В 2007 году целевые индикаторы и показатели эффективности с разбивкой по кварталам были согласованы по всем 49 ФЦП. Анализ показывает, что из предусмотренных к выполнению 625 целевых индикаторов в полном объеме достигнуты 493 показателя (78,9 %), не в полном объеме - 104 показателя (16,6 %), полностью не исполнены 28 показателей эффективности (4,5 %).

Так, по ФЦП «Юг России» из 9 запланированных целевых индикаторов и показателей эффективности выполнен только 1 (11,1 %). При запланированном показателе «Обеспечение населенных пунктов водоснабжением» 238,5 км, фактический показатель составил 128,1 км (53,7 %), «Обеспечение населенных пунктов канализацией» - 65,3 км и 36,2 км (55,4 %) соответственно. Показатели «Строительство и реконструкция образовательных учреждений» и «Строительство и реконструкция учреждений здравоохранения» выполнены на 67,8 % и 3,1 % соответственно.

По Федеральной космической программе России на 2006 - 2015 годы из 9 показателей выполнено 6 (66,7 %), по ФЦП «Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005 - 2010 годы)» из 6 запланированных показателей эффективности выполнено 4 (66,7 %).

По ФЦП «Развитие судебной системы России» на 2007 - 2011 годы целевые показатели «Обеспечение жильем судей и работников аппаратов судов общей юрисдикции» при плановом значении 160 квартир площадью 8 386,0 кв. метра составили 154 квартиры площадью 7 383,7 кв. метра, или 96,3 % и 88 % соответственно.

В ходе комплекса проверок исполнения федерального бюджета за 2007 год Счетной палатой установлено нецелевое использование бюджетных средств в сумме 19,6 млн. рублей, выделенных Минпромэнерго России на выполнение НИОКР по ФЦП «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года», которые в нарушение статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации израсходованы исполнителем ОАО «Объединенная авиастротиельная корпорация» на разработку всей внутрикорпоративной документации.

В ходе комплекса проверок исполнения федерального бюджета за 2007 год установлены факты неэффективного использования бюджетных средств, выделенных на реализацию ФЦП.

В 2007 году не предпринято действенных мер со стороны федеральных органов исполнительной власти и главных распорядителей - заказчиков программ по сокращению дебиторской задолженности по ФЦП. По состоянию на 1 января 2008 года по причине несвоевременного предоставления актов выполненных работ, превышения размеров авансирования договоров по многим федеральным целевым программам сложилась дебиторская задолженность в общей сумме 7,7 млрд. рублей и увеличилась за 2007 год на 48 % (на 1 января 2007 года - 5,2 млрд. рублей).

Так, дебиторская задолженность Роскосмосу по трем ФЦП составила 3 245,1 млн. рублей, в том числе по Федеральной космической программе России на 2006 - 2015 годы -2 293,9 млн. рублей (2006 год - 3 208,7 млн. рублей), что на 13 % превышает среднемесячный кассовый расход на ФЦП, по ФЦП «Глобальная навигационная система» -925,1 млн. рублей (2006 год - 888,5 млн. рублей), что в 2,8 раза превышает среднемесячный кассовый расход на ФЦП.

Дебиторская задолженность Роскультуре по ФЦП «Культура России (2006 - 2010 годы)» на 1 января 2008 года составила 3 376,6 млн. рублей, что в 3,6 раза превышает среднемесячные кассовые расходы на ФЦП в 2007 году.

Дебиторская задолженность Роспрому по Президентской программе «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» на 1 января 2008 года составила 876,8 млн. рублей, из которых 121,6 млн. рублей (14 %) - просроченная дебиторская задолженность.

Дебиторская задолженность Роскартографии по подпрограмме «Создание высокоэффективной системы геодезического обеспечения Российской Федерации» ФЦП «Глобальная навигационная система» составила 60,4 млн. рублей, или 20 % годового финансирования указанной ФЦП.

Дебиторская задолженность Минюсту России на 1 января 2008 года по ФЦП «Жилище» на 2002-2010 годы (второй этап) составила 81,7 млн. рублей и увеличилась за 2007 год в 5 раз.

В связи с некачественным исполнением обязательств по ФЦП «Развитие образования на 2006 - 2010 годы» Рособразованием расторгнуты 2 государственных контракта, однако перечисленные авансы в сумме 5,2 млн. рублей исполнителями не возвращены и находятся в распоряжении коммерческих организаций.

В 2007 году объем неиспользованных лимитов бюджетных обязательств составил более 29,1 млрд. рублей, или 5,5 % кассовых расходов на ФЦП с учетом ФЦП «Жилище» 2002 - 2010 годы (второй этап) (в 2006 году - 17,4 млрд. рублей, или 4,6 %). Как и в 2006 году, по отдельным программам имели место значительные объемы неиспользованных лимитов бюджетных обязательств.

Рисунок 3 – Анализ структуры финансирования ФЦП по источникам

 

На реализацию ФЦП в соответствии с их паспортами в 2007 году предусматривалось направить средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников в сумме 838,7 млрд. рублей, фактическое финансирование составило 664,4 млрд. рублей (224,6 млрд. рублей - средства бюджетов субъектов Российской Федерации и 439,8 млрд. рублей - средства внебюджетных источников), или 79,2 %. Недофинансирование программных мероприятий за счет указанных источников по сравнению с параметрами, принятыми при утверждении ФЦП, в 2007 году составило 174,3 млрд. рублей (20,8 %). Так, недофинансирование допущено по ФЦП «Жилище» на 2002 -2010 годы (второй этап) и Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года (государственный заказчик-координатор Минрегион России), по ФЦП «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями на 2007 - 2011 годы» и «Дети России» на 2007- 2010 годы (государственный заказчик-координатор Минздравсоцразвития России), по ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» (государственный заказчик-координатор Минтранс России), по ФЦП «Мировой океан» (государственный заказчик-координатор Минэкономразвития России), по Федеральной космической программе России на 2006 -2015 годы (заказчик Роскосмос) и ряду других ФЦП.

По ФЦП «Создание системы базирования Черноморского флота на территории Российской Федерации в 2005 - 2020 годах» и «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)» предусмотренные паспортами программ средства внебюджетных источников в 2007 году вообще не привлекались.

Мероприятия ФЦП «Жилище» на 2002 - 2010 годы (второй этап) в 2007 году профинансированы на 38,2 %, при этом было привлечено лишь 10 % объема софинансирования, предусмотренного на год ее паспортом. По Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года - 65 % и 22 %; по Федеральной космической программе России на 2006 - 2015 годы - 65 % и 31,6 % соответственно.

При значительном увеличении в 2007 году объемов использования средств федерального бюджета на реализацию ФЦП (на 37 % больше по сравнению с 2006 годом) заказчиками не было обеспечено софинансирование в объемах, предусмотренных их паспортами.

Таким образом, в реализации ФАИП и ФЦП сохраняются серьезные недостатки, среди которых затягивание сроков разработки и утверждения ФЦП, подготовки проектно-сметной документации и оформления регистрационных документов, несвоевременное внесение изменений в действующие ФЦП, систематические нарушения в проведении конкурсных процедур. Государственными заказчиками программ слабо обеспечивается привлечение средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. Не налажен действенный мониторинг ФЦП и ФАИП, обеспечивающий, в том числе, ежемесячный контроль за ходом их реализации и выполнением согласованных индикаторов и показателей эффективности, не осуществляется анализ увязки расходов федерального бюджета на реализацию программных мероприятий с реально выполненными работами.