Целевые пользовательские налоги в системе финансирования дорожного хозяйства

Появление механизмов типа В2 и В3, которые можно считать цивилизованно рыночными и базовыми для нормальной системы финансирования дорожного хозяйства, связано с развитием массовой автомобилизации домохозяйств, рубеж которой определяется тремя фундаментальными обстоятельствами.

Во-первых, автомобиль немедленно после своего появления предоставил автомобилизированному обывателю целый ряд преимуществ, включая большую автономность и скорость, меньшую трудоемкость в эксплуатации, и как следствие, - принципиально большую единичную и километрическую подвижность. Эти обстоятельства, в свою очередь, предопределили принципиально новые стандарты расселения и трудовой маятниковой миграции. Массовая автомобилизация домохозяйств на два порядка (с единиц до сотен экипажей на 1000 жителей) увеличила число регулярных пользователей дорожной сети. В этих условиях становится возможным переложить бремя финансирования дорожной сети на ее регулярных пользователей (да еще распределить это бремя между ними более-менее справедливым способом), уйдя тем самым от архаичных дорожных повинностей, а также значительно сократив использование общих доходов бюджета.

Во-вторых, соответствующее (количеству транспортных средств) увеличение интенсивности дорожного движения делает невозможным преодоление множества трудностей и противоречий, возникающих при прямом сборе проездной платы на отдельных участках дорог, да еще принадлежащих разным собственникам. Эти трудности и противоречия связаны с тем, что при такой системе сбора (всегда предполагающей наличие шлагбаумов или турникетов) нарушаются равные права доступа к сети, а также снижается удобство пользования сетью дорог.

В-третьих, автомобиль потребляет моторное топливо, то есть энергетический ресурс, который (в отличие от овса и сена) заведомо не производится в домохозяйствах, и, следовательно, годится в качестве базы исчисления пользовательских дорожных налогов и сборов.

Отмеченные выше обстоятельства позволили в ряде штатов США уже к концу 1910-ых годов (когда количество автомобилей на 1000 жителей составило 100 и более единиц) реализовать цивилизованно-рыночный механизм платы за дороги, основанный на пользовательских дорожных налогах, включаемых в цену моторного топлива (газолина) и направляемых в дорожные фонды.

Отметим также, что такой механизм появился только при условии достижения консенсуса между автомобилизированными обывателями, законодателями и государственной властью по номенклатуре и ставкам налогов, возложению на государство обязанностей собирать дорожные налоги и аккумулировать их в дорожных фондах, обеспечению прозрачности расходования дорожных денег, а также обеспечению равного доступа к дорожной сети всех плательщиков дорожных налогов.

Еще отметим, что уровень автомобилизации домохозяйств, достигнутый в США в 1918 году, не был превзойден в нашей стране вплоть до распада СССР. Выход на нормальную траекторию развития автомобилизации обозначился в России только в 1990-ых после начала рыночных реформ.

Цивилизованно-рыночный механизм платы за дороги в его современном виде сложилась под непосредственным влиянием федерального закона США «О дорожных трастовых фондах», принятого в 1956 году и развивавшего практику целевых дорожных налогов и дорожных фондов, существовавших на уровне отдельных штатов с 1910-ых годов. Эта же система (разумеется, с учетом национальной специфики) была принята по мере развития автомобилизации домохозяйств в законодательствах многих десятков стран мира (некоторые цифры, характеризующие развитие автомобилизации, приведены в таблице 2.1).

В рамках цивилизованно-рыночного механизма:[8]

· устанавливается система целевых дорожных налогов, сборов и платежей (далее дорожные налоги);

· установление номенклатуры и ставок дорожных налогов трактуется в качестве процедуры рыночного ценообразования на услуги автомобильных дорог («road pricing»);

· дорожные налоги используются в качестве основного макроэкономического регулятора спроса-предложения на пропускную способность дорожной сети;

· дорожные налоги трактуются как превращенная форма платы за пользование дорогами и, соответственно, выделены структурно и функционально из общей массы прочих налогов и неналоговых доходов бюджетной системы;

· осуществляется распределение и расщепление дорожных налогов по системе целевых дорожных фондов, построенных по иерархическому принципу (центр, регион, муниципальное образование) и являющихся частью соответствующих бюджетов;

· поступления по дорожным налогам аккумулируются в системе дорожных фондов;

· из дорожных фондов осуществляется финансирование соответствующих программ по эксплуатации, ремонту и строительству дорог;

· предполагается наличие механизмов учета общественного мнения автовладельцев по поводу направлений развития и совершенствования сети дорог, а также общественного контроля за расходованием средств, аккумулируемых в системе дорожных фондов.

1.3 Дорожные налоги как макроэкономический регулятор спроса-предложения на пропускную способность дорожной сети

По мере роста автомобилизации домохозяйств пропускная способность дорог становится дефицитным ресурсом. Суть дела в том, что даже самые лучшие дороги, построенные до эпохи развитой автомобилизации, имели не более двух полос движения: этого более чем достаточно при количестве транспортных средств (грузовых фур и пассажирских карет на конной тяге), измеряемых несколькими единицами на 1000 жителей. Крестьянские телеги здесь не в счет; они не являлись регулярными пользователями дорожной сети.

Проблема пропускной способности возникает немедленно, как только число активных пользователей дорожной сети начинает определяться количеством автомобилизированных домохозяйств. Вопрос о регулировании спроса-предложения на пропускную способность дорожной сети обсуждается в научной литературе стран развитой автомобилизации с конца 1960-ых годов (см. аналитический обзор и монографию по истории вопроса).

В этот период, когда уровень автомобилизации США перешел рубеж 350 автомобилей на 1000 жителей, а западноевропейских стран - 180 автомобилей на 1000 жителей, была осознана ограниченность возможностей административных и инженерных методов регулирования спроса на пропускную способность дорог как такового. (Отметим для сравнения: в 2003 году уровень автомобилизации крупнейших городов России составил 250 и более автомобилей на 1000 жителей, по России в целом – 145 автомобилей на 1000 жителей.)[9]

В этой связи был поставлен стандартный для любого сегмента экономики вопрос о необходимости комплексного регулирования спроса/предложения посредством ценовых механизмов.

Методом «проб и ошибок», применявшимся в странах развитой автомобилизации последние 40-50 лет было установлено, в качестве по сути единственного действенного регулятора спроса-предложения на пропускную способность дорожной сети в целом выступают пользовательские налоги:

- налоги на доступ к сети как таковой, то есть на владение (приобретение, пользование) транспортными средствами (В2),

- налогов в виде «дорожных пошлин для проезжающих» отдельные участки сети и искусственные сооружения на ней (В1),

- налоги, пропорциональные фактическому пользованию сетью дорог, то есть фискальная составляющая в цене моторных топлив, масел и прочих эксплуатационных материалов (В3).

Механизм рыночного (ценового) регулирования спроса/предложения на пропускную способность дорожной сети в принципе может быть дополнен различного рода административными ограничениями на доступ к сети и/или на использование автомобилей. Ограничения такого рода широко обсуждались и нередко использовались в зарубежной (в основном – городской) практике 60-70-ых годов. Упомянутый международный опыт показывает, что все эти меры имеют сугубо ограниченную сферу применимости. Так что, никакой реальной альтернативы цивилизованным методам “road pricing” они не составляют.

Таким образом, единственно приемлемое решение лежит в плоскости либерального и общепринятого в мире подхода: преодоление дефицита пропускной способности достигается за счет выхода на ценовой баланс спроса и предложения. В роли цен доступа к ограниченному ресурсу пропускной способности выступают пользовательские целевые дорожные налоги, направляемые в целевые дорожные фонды.

Итак, цивилизованно-рыночный механизм платы за дороги ассоциируется с финансированием дорожного хозяйства за счет целевых пользовательских налогов, направляемых в целевые дорожные фонды.

Обозначим основные проблемы и предпосылки переходу к этому механизму.

а) Достижение определенного – достаточно высокого - уровня автомобилизации населения (домохозяйств) и бизнеса. Уровень достаточности определяется, в свою очередь, электоральными и экономическими факторами. Электоральный фактор сводится к давлению на законодательную и исполнительную власть в пользу системы обособленных источников дорожного финансирования со стороны автомобилизированной части общества. Когда уровень автомобилизации превышает 180 автомобилей на 1000 жителей (или 50 автомобилей на 100 домохозяйств) количество избирателей из автомобилизиро-ванных домохозяйств начинает превышать 50% электората и это давление становится определяющим. Как отмечалось выше, современная Россия находится весьма близко к этому рубежу; в наиболее «продвинутых» регионах страны он уже перейден.[10]

Экономический рубеж перехода определяется уровнем автомобилизации, при котором общая масса целевых дорожных налогов, взимаемая с владельцев или эксплуатантов транспортных средств, в рамках социально приемлемых налоговых ставок, становится достаточной для финансирования дорожного хозяйства. Сравнительный анализ зарубежных данных показывает, что рубеж достаточности также находится на уровне порядка 180 автомобилей на 1000 жителей. Однако следует иметь в виду, что во всех этих странах задачи пионерного дорожного освоения территории были решены задолго до автомобильного бума. В этой связи было бы неправомерно связывать существование системы дорожных фондов в России со 100-процентной достаточность массы целевых дорожных налогов.

б) Принятие обществом и политической элитой парадигмы «хорошие дороги = дорогой бензин». На практике это означает:

· согласие автомобилизированного сообщества, общества в целом и законодателя на существенное повышение фискальной нагрузки в цене моторных топлив (и, соответственно, цены моторных топлив); разумеется, при этом придется преодолеть целый ряд макроэкономических, бюджетных и социальных ограничений;

· изменение экономического и лоббистского поведения нефтяных компаний в сторону стимулирования «спирали автомобилизации»; в частности, это предполагает согласие нефтяного лобби на поэтапный переход на пользовательские дорожные налоги, однозначно связанный с ростом акцизов на моторные топлива;

· «готовность автомобилизированного населения платить» дорожные налоги по заданным (по необходимости - высоким!) ставкам. Имеется в виду, что эти ставки обеспечат суммарные налоговые поступления, соответствующие потребностям в финансировании содержания и развития дорожной сети (или, во всяком случае, значительной части этих потребностей);

· должная институциализация сообщества автомобилизированных граждан и осознанием этим сообществом собственных прав и ответственности;

налаживание широкого предметного диалога сообщества автомобилизированных граждан с властными структурами по всем вопросам финансирования и развития дорожной сети.[11]

Попросту говоря, владельцы растущего парка автомобилей должны прийти к неизбежному выводу о том, что дорожные удобства не являются бесплатным благом, дарованным властью (государством, государем …); что за эти блага необходимо в полной мере платить из собственного кармана. И, одновременно, требовать от государства соблюдения собственных специфических прав равного доступа к дорожной сети и эффективного использования дорожных денег.

в) И, наконец, последнее по счету, но не по важности: осознание правительственными экономистами и депутатами того факта, что целевые дорожные налоги являются специфической (и единственно возможной сегодня!) формой оплаты благ и услуг, предоставляемых автомобильными дорогами, что «дорожные деньги» можно и должно структурно отделить от прочих доходных и расходных статей бюджета. При этом нужно опираться на реальный мировой практический опыт и «mainstream» экономики транспорта, а не на случайные наблюдения путешествующих журналистов, эпатажные высказывания ультралиберальной профессуры, или рационализаторские предложения любительского толка.

Как только обозначенные условия [а), б), в)] будут выполнены в полной мере – это, как мы уверены, это вопрос ближайших лет - переход на цивилизованно-рыночный механизм будет осуществлен, что называется, по велению времени. Коль скоро эти условия выполнены частично (а именно это имеет место на практике!), правомерно ставить вопрос хотя бы о частичном переходе на цивилизованно-рыночный механизм. Отказ от такого перехода, который сегодня, к сожалению, определился, чреват угрозой деградации дорожной сети.