Развитие законодательства о государственной экологической экспертизе

Формирование экологической экспертизы как инструмента экологического регулирования началось еще в СССР . Первоначальная трактовка термина «экологическая экспертиза» была весьма широкой и достаточно произвольной. Этому способствовали отсутствие четких законодательных определений и многозначность слова «экспертиза».

В общественных кругах этим термином иногда обозначались разного рода независимые исследования, оценка экологической ситуации в регионе и т. д., в то время как в среде профессионалов под экологической экспертизой в основном подразумевался анализ соответствия намечаемой деятельности экологическим нормам и требованиям. Это означало, что экологическая экспертиза всегда проводилась в связи с принятием неких решений, например, с планами строительства нового объекта, реконструкцией действующего предприятия, разработки новой хозяйственной программы и прочее [18,с.170].

В ряде случаев под экологической экспертизой понимали процедуру, аналогичную международной процедуре оценки воздействия на окружающую среду или стратегической экологической оценки. Так, Н. Ф. Реймерс определял это понятие следующим образом: «Экологическая экспертиза – оценка воздействия на среду жизни, природные ресурсы и здоровье людей комплекса хозяйственных нововведений (в т. ч. преобразований природы) в масштабах избранного региона»[56,с.45]. Такая трактовка экологической экспертизы накладывает весьма серьезные обязательства на организаторов экспертизы и требует значительных средств для ее проведения. Реальная процедура экологической экспертизы, сложившаяся в бывших союзных республиках, предполагает лишь более или менее глубокую проверку соответствия проектной документации, подготовленной инициатором деятельности, требованиям природоохранного законодательства [23,с.5].

Развитие законодательства об экологической экспертизе можно условно разделить на несколько этапов. По мнению Мороза О.В. следует выделить три этапа:

 первый этап – начинается с осмысления потребности в эффективной правовой мере для разрешения проблемы

 второй этап – введение механизма охраны окружающей среды первоначально на уровне нормы головного закона с первичной регламентацией

 третий этап – формирование самостоятельного института экологического права с детальной правовой регламентацией .[28,с.112]

    Однако, на наш взгляд, ввиду многочисленных изменений и дополнений целесообразно выделить и четвертый этап.

Выделение первого этапа можно связать с принятием Постановления Совета Министров БССР от 29 августа 1960 г. «Об образовании Государственного комитета Совета Министров БССР по охране природы». Правовое регулирование эколого-экспертных отношений не носило упорядоченного характера, находилось на уровне осознания необходимости в выработке эффективного инструмента по предупреждению негативного влияния на окружающую среду, следствием чего явилась эпизодическая правовая регламентация. Свидетельством тому служат и организационные основы экологической экспертизы. Проверку соответствия проектов экологическим требованиям осуществляли различные государственные органы. В дальнейшем наметилась тенденция осуществлять такую проверку в рамках специализированного органа по охране природы. На данном этапе можно говорить о расширении предмета правового регулирования. Если вначале таковым являлись общественные отношения по поводу проверки соответствия проектных решений экологическим требованиям, то к концу 80-х годов с ней также связывалась деятельность по проверке экологической безопасности технологических процессов, машин и оборудования. До создания специализированного органа экспертные работы по оценке экологических последствий хозяйственной деятельности хоть и проводились Госкомприродой, однако заключения специалистов носили рекомендательный характер и не имели юридической силы. Как самостоятельный механизм государственная экологическая экспертиза утвердилась в 1988 году, которая и в настоящее время относится к ведению Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды[28,с.113;62,с.7]

Второй этап начинаетсяс принятия Закона Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. «Об охране окружающей среды» и Закона Республики Беларусь от 18 июня 1993 г. «О государственной экологической экспертизе»[31;36]. В этот период правовое регулирование экологической экспертизы выводится на качественно новую ступень. Данный механизм получил детальную регламентацию в качестве самостоятельной правовой меры охраны окружающей среды на уровне законодательных актов. Функция проверки проектов на соответствие экологическим требованиям закреплялась исключительно за специально уполномоченным органом государственного управления в области охраны окружающей среды. Нормотворчество осуществлялось в рамках подхода о ее проведении не только на стадии принятия эколого-значимых решений. Впервые на законодательном уровне получила правовую регламентацию общественная экологическая экспертиза [26, с.95]. В 1993 году в практике имеется примеры привлечения к ответственности заказчика проекта, а именно: экспертизой выдано 190 предписаний на руководителей проектов за отступление технологий, 4 представления были направлены в банк и 2 – в прокуратуру. Было вынесено 53 постановления о наложении административных штрафов на сумму около 1 млн. рублей. Также, в этом году был рассмотрен большой объем проектно-сметной документации промышленного строительства. По 678 проектам были даны отрицательные заключения, что составляет 17,2 процентов промышленных объектов. А по проектам на бурение артезианских скважин из 740 было выдано 660 разрешений[62,с.8].

Третий этап можно выделить с принятия новых редакций Закона «О государственной экологической экспертизе» (от 14 июля 2000 г.) и Закона «Об охране окружающей среды» (от 17 июля 2002). Кроме более детальной правовой регламентации изменился подход к предмету правового регулирования. Наблюдается возвращение к законодательному закреплению предупредительного характера экологической экспертизы – в качестве ее объектов рассматриваются только проектные решения намечаемой деятельности. Порядок проведения в этот период регулируется такими нормативными документами как Инструкции «О порядке проведения государственной экологической экспертизы» 2001 г. и  «О порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду» 2005 г [12]. Исключительной компетенцией по проведению государственной экологической экспертизы обладает Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его территориальные органы. Также в это время складываются предпосылки для формирования организационно-правового механизма общественной экологической экспертизы [28,с.116;26,с.96].

Выделение четвертого этапа связано с принятием в Республике Беларусь новых нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области проведения экологической экспертизы. Также, в настоящее время становится возможным совершенствование эколого-экспертного законодательства посредством планируемой кодификации [33;37,п.38.4]

Действующее законодательство в области экологической экспертизы составляют следующие нормативные правовые акты:

- Закон «Об охране окружающей среды» (от 26 ноября 1992 г.) [31];

- Закон «О государственной экологической экспертизе» (от 9 ноября 2009 г.) [35];

- Положение «О порядке проведения государственной экологической экспертизы» (от 19 мая 2010) [51];

- Положение «О порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду» (от 19 мая 2010) [53];

- Положение «О порядке проведения общественной экологической экспертизы» (от 29 октября 2010 г.) [52];

- Положение «О порядке формирования экспертных комиссий по проведению государственной экологической экспертизы и осуществления их деятельности» (от 9 октября 2012 г.) [54];

- Постановление Совета Министров Республики Беларусь «О порядке оплаты расходов, связанных с проведением государственной экологической экспертизы» (от 8 ноября 1993 г.) [44].

 Далее, считаем целесообразным более подробно остановиться на описании четвертого этапа. На реализацию обязанности государства по эффективному контролю за соблюдением законодательства в данной области, а также на обеспечение экологической безопасности при реализации проектных решений, предусмотренных проектной или иной документацией по планируемой хозяйственной и иной деятельности, направлены нормы Закона «О государственной экологической экспертизе» от 09 ноября 2009 г [35]. В данном нормативном правовом акте по сравнению с одноименным Законом, который утратил силу, даны и уточнены определения ряда важных понятий – это “воздействие на окружающую среду”, “оценка воздействия на окружающую среду”, ”планируемая хозяйственная и иная деятельность”, “заключение государственной экологической экспертизы” , а также “государственная экологическая экспертиза”. В частности, "воздействие на окружающую среду" определено как любое прямое либо косвенное воздействие на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, последствиями которой являются изменения окружающей среды. Ранее под воздействием рассматривались только отрицательные изменения. Под "планируемой хозяйственной и иной деятельностью" понимается деятельность, которая не только может оказать воздействие на окружающую среду, но и может быть связана с использованием природных ресурсов [35;36]. Проблемы понятия экологической экспертизы были рассмотрены выше.

Существенным шагом на пути обеспечения экологической безопасности следует признать введение нового принципа государственной экологической экспертизы – обязательности ее проведения до утверждения проектной или иной документации [35,ст.3]. Таким образом, проведение государственной экологической экспертизы предусмотрено в процессе разработки проектной документации, то есть до передачи ее заказчику, что исключает возможность осуществления хозяйственной и иной деятельности без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Следует отметить, что для повышения ответственности проектировщиков за качество их работы, проектную и иную документацию на государственную экологическую экспертизу представляют проектные организации. Только проекты концепций, прогнозов, программ и схем отраслевого развития, а также технических нормативных правовых актов представляются на государственную экологическую экспертизу заказчиком. Ранее глава 2 называлась только как «государственное регулирование…», а в новой редакции добавлено еще «и управление в области проведения государственной экологической экспертизы». Функции регулирования и управления имеют различный юридический контекст, и в соответствии с требованиями законотворчества введено это понятие. Отдельной статьей  определены полномочия Президента Республики Беларусь, которые заключаются в том, что глава государства определяет единую государственную политику в области проведения государственной экологической экспертизы [35,ст.7]. Значительно дополнены полномочия Совета Министров Республики Беларусь, который, согласно этому Закону, устанавливает порядок проведения государственной экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду. Проведение государственной экологической экспертизы является административной процедурой. В связи с этим и порядок ее осуществления утверждается Советом Министров Республики Беларусь [35,ст.8]. Эта позиция ранее была прерогативой Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь (далее – Минприроды).

Полномочия Минприроды дополнены такой формулировкой: «осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Законом и иными актами законодательства», т. е. существует открытый перечень полномочий. Такие полномочия могут появиться при принятии каких либо новых законов, указов, международных договоров. В связи с совершенствованием законодательства Республики Беларусь, гармонизации с международными нормами, предусматривающими право общественности на участие в принятии экологически значимых решений, в полномочия местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов введено информирование граждан о возможном воздействии на окружающую среду и организация и проведение общественных обсуждений по градостроительным проектам и отчетам об оценке воздействия на окружающую среду [35, ст.9]. Глава 3 нового Закона посвящена порядку проведения государственной экологической экспертизы. Также в данном акте проводится разделение полномочий и компетенции между Минприроды и его областными (Минским городским) комитетами, которое является новацией данного Закона [35,ст.11]. Ранее разделение полномочий регулировалось Инструкцией о порядке проведения государственной экологической экспертизы. Указывается, что проведение государственной экологической экспертизы на основе договора с заказчиком не допускается, также как и включение в состав экспертных комиссий заинтересованных представителей заказчика или проектировщика.

Новшеством Закона 2009 г. является  статья, содержащая основные ,но не все, требования к составу проектной или иной документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу[35,ст.12]. В частности, в данной статье реализованы требования Конвенции Эспо о необходимости разработки раздела «Оценка возможного трансграничного воздействия» отчета об оценке воздействия на окружающую среду, а также указано, что если проектная или иная документация содержит информацию, распространение которой ограничено, заказчик или проектная организация представляет ее в соответствии с законодательством о государственных секретах, об информации и информатизации и иным законодательством [15]. Включение этой ссылки связано с тем, что на экспертизу подается градостроительная документация и инвестиционные проекты с иностранным капиталом, а данная документация заказчиком относится также к ограниченному распространению.

В отношении срока действия заключения государственной экологической экспертизы определено, что он ограничивается сроком действия документации по объекту [35,ст.16]. Отдельной ст. 14 определен срок проведения экспертизы, который не должен превышать один месяц. Ранее в Законе срок был предусмотрен два месяца для всех объектов экспертизы. Сокращение срока связано с отдельным поручением Правительства с целью создания благоприятного инвестиционного климата в Беларуси и привлечения иностранного капитала. Однако, в случае проектной документации по деятельности, оказывающей трансграничное воздействие, срок проведения экспертизы не должен превышать двух месяцев. Это разделение по срокам связано с тем, что осуществление международных процедур с затрагиваемыми сторонами требует значительного времени, а также может потребоваться привлечение внештатных высококвалифицированных специалистов.

Закон предусматривает уточненный перечень оснований, по которым прекращается действие заключения государственной экологической экспертизы [35,ст.17]. Также указано, что Заказчик уведомляется письменно о прекращении действия Заключения после выявления любого из перечисленных пунктов.  Проектная или иная документация, по которой действие заключения прекращено, подлежит повторному представлению на государственную экологическую экспертизу, если заказчик планируемой хозяйственной и иной деятельности не отказался от ее реализации. В ст. 18 указано, что финансирование осуществляется только за счет средств бюджета, а при привлечении внештатных специалистов выплата вознаграждения осуществляется в порядке, установленном Советом Министров Республики Беларусь [35,ст.18;5,ст.44;44].

Отдельной главой (глава 4) определены права и обязанности заказчиков, проектных организаций и экспертов в области проведения государственной экологической экспертизы. Также отдельной главой 5 определяется в законе ответственность за нарушение законодательства и разрешение споров в области проведения государственной экологической экспертизы. Ранее существовала статья «Правонарушения в области проведения государственной экологической экспертизы» со списком правонарушений, которая полностью отсутствует в новом Законе [36,ст.20]. Новая норма Закона, касающаяся ответственности за нарушение законодательства о государственной экологической экспертизе является бланкетной и отсылает к действующему законодательству. В данной статье указано лишь, что нарушение законодательства влечет ответственность в соответствии с законодательными актами [35,ст.24]. Это связано с тем, что составы правонарушений содержатся в Кодексе об административных правонарушениях и Уголовном кодексе Республики Беларусь, и нет необходимости в дублировании статей [13,ст.15.3;59,ст.265,266].

В новом Законе изменен порядок разрешения споров в области проведения государственной экологической экспертизы, разрешаются в судебном порядке [35,ст.25].Также в Законе полностью отсутствует глава 5 «Международное сотрудничество в области проведения государственной экологической экспертизы», включающая статьи по подчиненности законодательства Беларуси международному законодательству. Эти статьи прописаны непосредственно в тексте Закона и не требуют отдельного вынесения [35,ст.2,8,9].

Таким образом, развитие законодательства прошло в своем развитии достаточно длительный путь. Начало было положено в 60-ых годах ХХ века с образованием специального органа в сфере охраны окружающей среды. За достаточно длительный промежуток времени национальное законодательство прошло 4 этапа. Нормы действующих нормативных правовых актов предполагают более узкий круг объектов государственной экологической экспертизы, расширенный перечень субъектов, расширенный список требований, предъявляемых к документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу. Более детально урегулированы вопросы, связанные с проведением общественной экологической экспертизы. Также, окончательно утвердился подход о необходимости проведения экологической экспертизы именно на стадии согласования проектных решений.