Перспективы поддержания бюджетной стабильности

Показатели дефицита, заложенные в бюджет на 2012-2014 гг., являются достаточно скромными и в случае позитивной внешнеэкономической конъюнктуры могут быть сведены к нулевому уровню. Именно так произошло в 2011 г.: при запланированном размере дефицита в размере 3,6% ВВП к концу года удалось выйти на профицит в размере 0,5% ВВП. Несмотря на это, стремительное нарастание расходных обязательств бюджета в предвыборный период вызывает серьезное беспокойство.

Во-первых, повышение бюджетных расходов способно серьезно обострить проблему инфляции. Несмотря на прогнозы правительства о том, что темп роста потребительских цен в 2011 г. уложится в пределы 6,5%-7%, только за январь-октябрь 2011 г. они повысились на 8,9% по отношению к аналогичному периоду 2010 года. Темпы роста цен производителей превысили этот показатель более чем вдвое, достигнув 18,9%, что на 4,3 процентных пункта больше показателя за соответствующий период 2010 года. Столь высокие показатели инфляции несовместимы с задачей улучшения делового климата, обусловливая чрезмерно высокий уровень процентных ставок и подрыв стимулов к осуществлению долгосрочных инвестиционных проектов. С учетом этого, безусловным приоритетом является снижение темпов роста потребительских цен до уровня ниже 5% в год в течение 2012-2014 гг.

Во-вторых, в условиях нестабильности внешнеэкономической конъюнктуры значительная часть расходных обязательств может оказаться не обеспеченной финансовыми ресурсами. Наибольшую угрозу представляют риски, связанные с реализацией возникающих новых расходных инициатив, а также раздувание смет по ранее утвержденным проектам. В первом случае речь идет не только о социальных инициативах, предусматривающих, в частности, повышение пенсий и зарплат бюджетников, но и о масштабных проектах за пределами социальной сферы - таких, как заявленный летом 2011 г. проект расширения Москвы. Сколько-нибудь обоснованные расчеты ожидаемых бюджетных расходов, связанных с реализацией данного проекта, к настоящему времени отсутствуют, однако даже самые скромные оценки (14-15 трлн. руб.) выходят далеко за рамки представления о рациональной бюджетной политике в посткризисный период. В сумме с проектом перевооружения армии (20 млрд. руб.) эти затраты эквивалентны почти 80% от объема ВВП России в 2010 г. и в 3,5 раза превышают совокупные расходы федерального бюджета в 2010 г. Необеспеченность планов по наращиванию расходов (в т.ч. на оборону) стала одним из поводов для последовавшей к конце сентября 2011 г. отставки министра финансов России А. Кудрина, фигура которого традиционно рассматривалась международными финансовыми кругами как символ взвешенной бюджетной политики страны.

Дополнительную нагрузку на бюджет создают многочисленные имиджевые проекты, некоторые из которых были инициированы еще в предкризисный период. Расходы по этим проектам предсказуемо превышают первоначально утвержденные сметы. В частности, в августе 2011 г. Министерство регионального развития РФ предложило увеличить финансирование госкорпорации «Олимпстрой» более чем в 2 раза (с 144 до 304 млрд. руб.); при этом суммарные расходы на проведение Олимпиады могут превысить 1 трлн. руб. при изначально планировавшихся 316 млрд. долл.

Чемпионат мира по футболу в 2018 г., согласно обнародованному в июле 2011 г. обоснованию законопроекта «Об организации и проведении в РФ чемпионата мира по футболу - 2018», обойдется налогоплательщикам в 632,4 млрд. руб. Таким образом, суммарное бремя расходов только по трем указанным проектам превысит 2,3 трлн. руб., или 5,2% от уровня ВВП в 2010 г. - не самая безобидная величина для бюджета страны, еще не преодолевшей последствия экономического кризиса.

В случае дальнейшего развития кризисных тенденций в мировой экономике и ухудшения внешней конъюнктуры финансирование возрастающих бюджетных обязательств может столкнуться с серьезными трудностями. В предшествующие годы проблема финансирования бюджетного дефицита была в значительной мере смягчена благодаря ресурсам, накопленным на протяжении докризисного периода в Резервном фонде. Однако к концу 2011 г. возможности их использования для решения бюджетных задач существенно сократились. С начала сентября 2008 г. по начало ноября 2011 г. объем средств Резервного фонда снизился в 4,5 раза - с 3,50 трлн. руб. до 0,79 трлн. руб. В этих условиях источниками экстренного покрытия бюджетного дефицита могут стать средства Фонда национального благосостояния, повышение налоговой нагрузки на экономику и внешние заимствования.

Что касается Фонда национального благосостояния, то его средства, возросшие с 1 сентября 2008 г. по 1 ноября 2011 г. в 3,5 раз (с 0,78 трлн. руб. до 2,73 трлн. руб.), скорее, будут сохранены на случай резкого обострения кризисных тенденций по сценарию 2008 г. (обвал на фондовых рынках, глубокое падение мировых цен на сырье, спад в реальном секторе российской экономики). Хотя шансы на реализацию данного сценария незначительны, полностью сбрасывать со счетов его все же нельзя (например, в случае обострения кризиса еврозоны с выходом из нее отдельных стран).

В свою очередь, дальнейшее повышение налогов может стать барьером для посткризисного восстановления российской экономики. В конце ноября 2011 г. министр экономического развития и министр финансов заявили о том, что уровень налоговой нагрузки на экономику приблизился к критической величине, и у правительства отсутствуют планы увеличения налоговых ставок на ближайшие 5-6 лет. В этих условиях понятен интерес правительства к использованию долговых инструментов финансирования бюджетных расходов, отразившийся в одобрении «Основных направлений государственной долговой политики Российской Федерации на 2012-2014 гг.».

Данный документ предполагает достижение двух ключевых целей. С одной стороны, речь идет о повышении суверенного кредитного рейтинга Российской Федерации. Сейчас он составляет ВВВ по шкале Standard & Poor's (со стабильным прогнозом) и Fitch (с позитивным прогнозом), а по шкале Moody's - Baa со стабильным прогнозом. По мнению Министерства финансов, эти показатели отражают существенную недооценку кредитного рейтинга страны, который должен быть повышен как минимум на одну ступень (до А и А2 по соответствующим шкалам). С другой стороны, на 2012-2014 гг. планируется резкий рост эмиссии государственных ценных бумаг, достаточный для того, чтобы профинансировать до 90% дефицита федерального бюджета. В результате размер государственного долга должен увеличиться с 11,2% ВВП в 2011 году до 17% в 2014 году. Хотя этот показатель существенно ниже предусмотренного «Основными направлениями» порогового значения, составляющего 25%, рост отношения государственного долга к ВВП за 3 года более чем в 1,5 раза не останется без внимания со стороны международных рейтинговых агентств, в последний год пристально следящих за показателями суверенного долга. Это тем более вероятно, что нынешние невысокие рейтинги России в первую очередь отражают ее высокую зависимость от конъюнктуры внешних сырьевых рынков. Резкое наращивание государственного долга на фоне сохраняющейся нестабильности мировой экономики и рынков сырья плохо совместимо с целью повышения кредитного рейтинга страны. Скорее, оно создает риски его пересмотра в сторону снижения.

Ситуацию дополнительно усугубляет то обстоятельство, что Министерство финансов планирует активно вовлекать в процессы рыночного кредитования субъекты федерации. По сути, это означает, что социальные расходы федерального центра финансировались за счет сокращения ресурсов, направляемых на финансирование бюджетных дефицитов на региональном уровне.

С учетом неуклонного расширения расходных обязательств регионов, оставление их без бюджетной «подпитки» будет служить действенным стимулом для их выхода на долговой рынок. В то же время такая стратегия несет с собой дополнительные риски. Как показали события 2011 г., нарастание долгового бремени может создать серьезные проблемы даже для экономически развитых стран. Нет никаких гарантий, что долговая политика субъектов РФ будет более благоразумной, поэтому крайне высока вероятность, что через два-три года их самих придется спасать от угрозы дефолта. Это, в свою очередь, может негативно повлиять на кредитный рейтинг страны в целом.

С учетом сказанного, потенциал использования долговых механизмов финансирования бюджетных обязательств является весьма ограниченным. Поэтому можно ожидать, что остро встанет вопрос о необходимости либо выбирать между сокращением соответствующих обязательств и повышением налогового бремени, либо использовать определенную комбинацию обеих стратегий. Оптимальным с точки зрения перспектив экономического развития был бы сценарий повышения эффективности расходов, предусматривающий не столько снижение социальных расходов, сколько отказ от новых экономически неоправданных проектов (в т.ч. имиджевых), радикальный пересмотр расходов по уже анонсированным проектам и целенаправленные меры по повышению эффективности бюджетных расходов (в первую очередь за счет сокращения «коррупционной составляющей» проектов и перехода к рыночным механизмам оптимизации соотношения «цена/качество»). В социальной сфере, с учетом колоссального дефицита Пенсионного фонда (который в 2012 г. угрожает превысить уровень 1 трлн. руб.), императивом выглядит повышение пенсионного возраста. Что касается увеличения налогового бремени, то данный сценарий несет в себе риск дальнейшего снижения инвестиционной привлекательности российской экономики, оттока капиталов и в конечном итоге - замедления темпов экономического роста.