Совершенствование бюджетной системы и особенности бюджетной политики(2006-2008гг.)

Современный этап развития государственной в России характеризуется проведением системной реформы, призванной привести в соответствие функции органов государственной и исполнительной власти требованиям норм демократии и рыночной экономики.

В основу проводимой реформы бюджетной системы положен переход от управления затратами к управлению результатами. В соответствии с принципами управления бюджетными средствами можно выделить следующие периоды их применения и реформирования: первый (1992-2001гг.)- управление по затратам; второй(2002-2004гг.)- переходный; третий (с 1 января 2005г.)-управление по результатам. Каждому периоду соответствовали свои подходы к организации бюджетного процесса.

В основу управления по результатам положена концепция «Комплексного среднесрочного планирования расходов в рамках жестких бюджетных ограничений и бюджетирования, ориентированного на результат».

Необходимость среднесрочного финансового планирования (на 2-4 года) обусловлена объективной необходимостью бюджетирования определенных программ в течении нескольких учетных периодов. Практикой подтверждается, что реализовать многие программы в течении одного финансового года практически невозможно, а значит необходимо предусматривать планирование бюджетных средств на более длительный период (хотя бы на 2-4 года) и целевое использование их остатков в рамках бюджета принятых обязательств.

Задачи по реализации перехода к управлению по результатам требуют значительных изменений в части четкого разграничения бюджетных полномочий между всеми уровнями бюджета. Кроме того, в настоящее время осуществляется пересмотр всей бюджетной сферы- формируется система, направленная на результативность бюджетирования.

В центре всех проводимых преобразований бюджетной системы оказались межбюджетные отношения и система бюджетного учета.

Таким образом, представляется необходимым выделить и рассмотреть два основных аспекта преобразований в бюджетной сфере: это реформа межбюджетных отношений и реформа системы бюджетного учета.

В  реформе межбюджетных отношений следует акцентировать внимание на 2 направлениях проводимой реформы:

1.разграничение прав и полномочий между бюджетами разных уровней в связи с изменением структуры бюджетной системы РФ и образованием бюджетов четвертого уровня;

2.реструктуризация бюджетной сферы.

В отличие от прежней трехуровневой системы бюджетов РФ, создана четырехуровневая система бюджетов включающая: федеральный и региональные уровни, а также уровни муниципальных районов и муниципальных поселений.

Суть реформы – кто(какой орган) установил льготы, тот и должен обеспечивать их финансирование (предоставить соответствующие субвенции).

В условиях трансформации бюджетной системы встала задача перераспределения прав и полномочий между бюджетами всех уровней. Принципиальным вопросом такого реформирования является формирование (обеспечение в виде субсидий) средств на уровне того бюджета, который отвечает за то или иное обязательство.

Важным вопросом формирования доходной части бюджетов разных уровней является выравнивание бюджетной обеспеченности между бюджетами. Не секрет, что только 6-7 бюджетов субъектов РФ являются самобеспечивающимися , а остальные из 89-дотационные. Не лучше и картина и в самих регионах, когда нередко даже в пределах одного региона имеют место как самообеспеченные, так дотационные муниципальные районы, а в рамках районов-муниципальные образования. Вместе с тем, и дотационные субъекты РФ, и дотационные муниципальные поселения должны быть, их существование и функционирование необходимо в общей системе государственного устройства, а, значит их функционирование должно быть обеспеченно соответствующим уровнем бюджета. Для этого в межбюджетных отношениях предусмотрено перераспределение бюджетных средств на федеральном уровне – между субъектами РФ, на региональном уровне – между муниципальными районами, на муниципальном уровне районов – между поселениями. В силу этого обстоятельства введено новое понятие – «Отрицательные трансферты»- трансферты, передаваемые с низших высокообеспеченных уровней бюджета на высшие уровни бюджета с целью их перераспределения другим, дотационным субъектам РФ в рамках РФ, муниципальным районам – в рамках субъекта РФ, муниципальным поселениям – в рамках муниципальных районов для выравнивания бюджетной обеспеченности в виде трансфертов.

Правительство впервые рассматривает проект перспективного трехлетнего бюджета. Сам по себе — это позитивный факт, который означает, что российское правительство, формируя финансовую поли­тику начинает исходить из перспективных задач. Еще в бюджетном Послании президента РФ Федерально­му Собранию "О бюджетной политике в 2003 году" отмечалось, что перспективный финансовый план должен стать основой формирова­ния ежегодных бюджетных проектировок, предусматривающей фи­нансовые последствия принимаемое решений.

Разработанный сегодня перспективныйфинансовый план, отражающий основные задачи бюджетной политики и включающий главные параметры бюджетной системы на период 2006-2008гг., свидетельствует о том, что макроэкономическая стабилизация достигнута. Однако темпы экономического роста снижаются (даже при росте цен на нефть).

Практически уже нет сомнений в том, что задача удвоения ВВП за 10 лет, поставленная: президентом РФ в 2003 г., недостижима, по­скольку для этого экономический рост должен составлять не менее 8% в год. Задачу экономического прорыва власти страны не могут решить прежде всего потому что они с упорством, достойным лучшего применения, продолжают опираться главным образом на постулаты монетаризма в его вульгарной интерпретаций. Больше того, современная бюджетная политика сориентирована на максимально упрощенный вариант рестриктивной монетаристской политики, целью, которой является сокращение спроса, сохранение бюджетного профици­та и снижение уровня инфляции. В такой системе экономических координат замедление экономического роста неизбежно.

Можно вспомнить начало 2000-х годов, когда нас убеждали, что вопрос об уровне цен на внутреннем рынке является самым принципиальным для развития будущей экономики. Главное - добиться макроэкономической стабилизации любой ценой: перераспределением налогового потенциала на федеральный уровень и, следовательно, недофинансированием расходов субъектов Федерации, сдерживанием роста доходов населения, инвестиционной активности государства. Логика рассуждений сводилась к следующему. Снижение инф­ляции и стабилизация курса национальной валюты позволят улучшить инвестиционный климат, повыситькредитный рейтинг России, создав условия для дешевых кредитов и прямых  иностранных инвестиций.

Однако проблему экономического ростa правительство до сих пор пытается решить, делаяакцент только на монетарных методах путем использований модели "инвестиционной функций", в соответ­ствий с которой инвестиции напрямую зависят от реальной ставки процента. Основной теоретический посыл этой модели  заключается том, что  увеличение объема государственных закупок ведет к равному уменьшению объема инвестиций в результате роста процентной ставки.

В современных реалиях российской экономики этот посыл мож­но охарактеризовать как"финансовый утопизм", что и доказала прак­тика последних лет. Трансформаций кредитных ресурсов в инвестиционный капитал — задача достаточно сложная, которую* нельзя ре­шать одним дашь снижением процентной ставки. Больше того, привлекательность кредитного рывка для капитала зависит не только от инфляционной составляющей, но и от размеров внутреннего совокуп­ного спроса и связанных с ним условий накопления капитала; в том числе от доверия бизнесагосударству, и ещё от многих факторов находящихся между субъективным и объективным восприятием рынка.

Увеличение предложения кредитных ресурсов само по себе не созда­ет условий для экономического роста. Однако правительство до сих пор целью своей финансовой политики считает обеспечение макроэкономической стабилизации на основе уменьшений государственных рас­ходов и достижения профицита федерального бюджета. Проводя та­кую политику; оно добилось определенных успехов снижении расхо­дов федерального бюджета и в создании достаточно крупного его профицита. При этом монетаристы обращают внимание лишь то, что сокращение бюджетных расходов снижает инфляцию. Это якобы само по себе создает условий для повышения темпов экономического роста.

Борясь с инфляцией путемсокращения непроцентных бюджетных расходов правительство старается убедить общество в том, что их  (прежде всего расходов на бюджетную сферу) не несет в себе никакого мультипликативного эффекта, не стимулирует экономи­ческий рост. В качестве аргумента приводится то, чтоувеличение занятости в бюджетном секторе происходит на фоне ее сокращения в промышленности: повышение непроцентных расходов стимулирует приток трудовых ресурсов в бюджетный сектор, что и ограничивает экономический рост.

Однако не учитывается, что несопоставимо больший ущерб при этом; наносится производству даже в отраслях, не имеющих прямого бюджетного финансирования. Из-за низких пенсий «Заработков в бюджетной сфере, снижен масштаб жилищного и дорожного стро­ительства страдают не только конкретные люди, но и экономика стра­ны в целом, поскольку результатом такой политики является сокращение внутреннего платежного спроса,а ценовые перекосы расширяют нерыночный анклав в экономике. Важно понимать следующее: разумные объемы и структура государственных расходов - это один из достаточно мощных рычагов преодоления экономического кризиса и усиления активизации экономического роста.

Следует отметить,, что резервы роста производительности труда в рыночном секторе далеко не исчерпаны, а инвестиции в живой труд в бюджетном ректоре, это не только выполнение социальных функ­ций государства, но и ориентиры для оценки стоимости трудовых ре­сурсов для рыночного сектора. Последнее обстоятельство особенно важно в условиях, когда структура ценовых затрат в рыночном секторе крайне нерациональна.

Парадокс нашей рыночной экономики, заключается в том, что калькуляции цены взятая из старой экономической системы, считает­ся жестко объективной для потребителя. Кроме того, сегодня в цены встроены завышенные инфляционные ожидания, спровоцированные малоуспешной борьбой правительства с инфляцией.

Категорическое устранение государства из формирования нор­мальной рыночной структуры ценовых затрат производителей на ос­нове системы экономических регуляторов иначе как «монетаристской засоренностью» не назовешь. Рыночная цена содержит элементы, которыми можно маневрировать: структурное соотношение прибыли, амортизации, накладных расходов, к которым подключаются нерацио­нальные издержки, прочие затрать и т.д. Однако этими абсолютно рыночными инструментами наше правительство не владеет.

С целью прекращения роста внутренних цен и обеспечения усло­вий для их существенного снижения по сравнению с мировыми (это и есть не что иное как, борьба с инфляцией) возможно и необходимо:

― предельно отрегулировать состав затрат, относимых на себе­стоимость, под жестким контролем налоговых органов (это элемент так называемого налогового администрирования);

— провести ревизию цен монополистов включая цены на электро и теплоэнергию;

― обеспечить налоговые преференции режиму накопления и установить санкции за утрату прибыли.

Для реализации перечисленных мер необходимо изменить налоговое законодательство и ужесточить налоговое администрирование. Однако в проведении экономической политики правительства продолжает ориентироваться на пассивную стабилизацию сложившейся ситуации, используя ограниченней набор довольно примитивных мо­нетарных методов. При этом даже Банк России продолжает ориенти­роваться на сохранение ограничительной политики, про­водимой правительством. Хотя в его задачи входит как раз использо­вание монетарных методов для решения сугубо монетарных задач (та­ких, как, например, стерилизация избыточной ликвидности). С позиций самого Банка (но не с государственных позиций!) это — доста­точно разумный вариант поведения:₅ к чему лишние хлопоты, если правительство настолько озабочено проблемой инфляции, что практи­чески больше ничем не занимается.

Как один из эффективных механизмов регулирована рыночной экономики монетаризм не следует отвергать_, однако он далеко не един- ственный метод экономического |регулирования и, конечно, не может быть самоцелью. Ставка только на монетарные методы уже доказала свою несостоятельность. В российской рыночной экономике нет условий, в которых эффективно могут работать монетарные методы. Не сложились у нас пока институты гражданского общества «рыночные институты, невелики размеры финансового рынка, слабым остается и банковский сектор, а масштабная долларизация экономики серьезно осложняет работу кредитно-денежных механизмов. Но даже и в ус­тоявшихся рыночных экономиках, например, в США, где эти условия складывались веками, далеко не все проблемы решаются исключительно с помощью монетарных методов.

Безусловно значение антиинфляционного регулирования сохранится и впредь. Однако эффективность чисто монетарного регулирова­ние снижается по мере достижения показателями инфляции определенных значений. Использование же немонетарных факторов должно оста­ваться весьма весомым, поскольку эти факторы (несбалансированность экономики, высокая степень монополизма, патернализм, огосударствле­ние социальной сферы и т.д.) носит более долговременный характер.

Заявив о достижении макроэкономической стабилизации прави­тельство по существу, загнало себя в «ловушку» ложных целей и ме­тодов их достижения. Парадокс ситуации в том, что оно воспринима­ет высокие цены на нефть как национальную трагедию. Озабочен­ность правительства можно понять: у него появились не просто лиш­ние деньги, а огромные незадействованные финансовые ресурсы.

Стабилизационный фонд непрерывно растет: на начало 2005 г. он составлял 739,4 млрд. руб., в конце достигнет 884,5 млрд., в IV квартале 2006 г. (с учетом досрочного погашения внешнего долга) его объем планируется в размере 1739,9 млрд. руб. К концу 2007 г. — 1981,2 млрд., а к концу 2008г. он может составить 2327,7 млрд. руб.;

Профицит федерального бюджета тоже не уменьшается: если по закону в 2005 г. он может составить 387,8 млрд. руб., то в 2006 г. — примерно 500,3 млрд. руб. Правда, несмотря на все старания прави­тельства, практически не сокращается внешний государственный долг. Ожидается, что с учетом досрочного погашения в 2005 г. он составит 2444,4 млрд. руб., а в 2006 г. — 2359,4 млрд. руб., (небольшая отду­шина для правительства все-таки имеется: пока еще есть кому отдать «лишние» деньги, если, конечно, их согласятся взять досрочно).

Такая ситуация была вполне предсказуемой, ибо, поставив нашей экономике диагноз «голландская болезнь», правительство доступны­ми его пониманию монетарными методами старалось «сбить темпера­туру у больного»,активно «откачивая» финансовые ресурсы из эконо­мики. Но «больной» до сих пор все еще в агонии. В этом правитель­ству достойно помогала денежно-кредитная политика ЦБР, основанная на поддержке экспортной составляющей экономики: эмиссию де­нежной массы он производит в объеме, равном стоимости вывоза неф­ти, что только провоцирует появление дополнительных проблем. Ко­нечно, правительство пугает не сам факт лишних денег, а То, что даже небольшая утечка из этих огромных резервуаров может подстегнуть инфляцию, которая уходит из-под его контроля.

За годы, ориентации да самые примитивные методы монетарной политики (проблемы инфляции и укрепления рубля) правительство научилось хорошо вписываться в ситуацию, но не управлять процессом. Государство практически потеряло реальные рычаги управле­ния экономическим ростом страны.

Задача обеспечения финансовой стабильности не может быть трансформирована в задачу самодостаточности фискальной политики федерального бюджета. Монетарная политика — не самоцель, а снижение инфляции нельзя достигать любой ценой.

На протяжении пяти последних  лет прогнозы по инфляции, не когда не совпадали с фактическими ее уровнями, поскольку были ориентированы только на методы денежного регулирования. Правитель­ство не предусматривает активных мер по поддержанию низкого уровня инфляции в промышленности и но созданию условий для экономического роста (прежде всего по повышению конкурентоспособности отечественной продукции за счет снижения затрат на произ­водство). В первую очередь это относится к его политике регулиро­вания цен сфере деятельности естественных монополий, которая является одним из важных условий достижения указанной цель. Конкретных мер в этом направлении практически не принимается, поэтому несмотря на прогнозы, инфляцияупорно держится на уровне 10- 11 % в год.

Придумали инвестиционный фонд, размер которого составляет около 79 млрд. руб., но давать и эти деньги нельзя, поскольку опять все "утечет в песок". До сих пор нет действенного механизма разработки и реализации федеральных целевых программ. Доходы бюджета прак­тически расходуются на бесконтрольное финансирование государствен­ных инвестиционных программ, которые далеко не всегда отвечают общенациональным интересам и качества которых недопустимо низкое. Основная причина — отсутствие четко установленных критериев и при­оритетов осуществления капитальных вложений в рамках этих про­грамм. Кроме того, в инвестиционную программу включают несколько отдельных программ, каждая из которых предусматривает свои цели, а зачастую и принципы планирования. .Финансирование этих программ осуществляется через различные каналы в рамках федерального бюд­жета, некоторые из них получают средства из нескольких каналов.

Остается несовершенными последующая оценка результатов и контроль за их реализацией. Основное внимание ,в ходе контроля уделяется исключительно использованию финансовых ресурсов, поэтому проверки не позволяют оценить, соответствуют ли затраты по­лученным результатам. Средствабюджета нередко выделяются на основе фактически проведенного освоения средств, без учета того, вы­полняется ли работа в соответствии с техническими заданиями и спе­цификациями. Неэффективность реализации и неадекватность сис­тем контроля качества наглядно проявляются в удлинении сроков завершения проектов и в превышении проездах затрат. Оценка про­грамм государственными заказчиками по прежнему является абсолютно недостаточной. Соответственно реального увеличения средств на эти программы в трехлетнем бюджете не происходит: планируемый при­рост расходов на них меньше, чем инфляция: в 2005 г. наних выделя­лось 267 млрд., в.2006 г. — 287 млрд. руб.

В 2006–2008 годах реальные (с учетом инфляции) возможности бюджетной системы страны по финансовому обеспечению социальных гарантий, предоставлению бюджетных услуг, упрочению национальной безопасности, поддержке экономического роста и других функций государства и местного самоуправления возрастут в 1,2 раза.

Необходимо, поддерживая макроэкономическую стабильность, устойчивость и сбалансированность бюджетной системы, обеспечить максимально эффективное их использование в соответствии с интересами и потребностями как общества в целом, так и каждой семьи, каждого человека в отдельности.     

ЭТО:

Достойная жизнь для граждан, достижение которой будет проявляться в:

-росте средней продолжительности жизни с 65,9 до 67 лет;

-снижении доли населения с доходами ниже прожиточного минимума в общей численности населения с 15,8% до 9,7%;

-удвоении по сравнению с началом 2005 года заработной платы работников бюджетной сферы и денежного содержания военнослужащих или, с учетом инфляции, их увеличении не менее чем в 1,5 раза;

-повышении соотношения между трудовой пенсией и прожиточным минимумом пенсионера с 107% до 126,5%;

-повышении качества и доступности жилья, услуг образования и здравоохранения,

-обеспечении социальной защищенности

Устойчивый рост для экономики, характеризующийся:

 -увеличением объема ВВП по сравнению с 2005 годом в 1,19 раза, превышением к 2007 году объема ВВП в реальном выражении уровня 1990 г.;

-удвоением по сравнению с 2004 годом средней заработной платы в экономике;

-созданием к 2008 году 300 тысяч новых рабочих мест;

-ростом кредитов банков экономике в реальном выражении в 1,46 раза;

-переходом от чистого оттока к чистому притоку частного капитала

Уверенность в будущем для страны, являющаяся результатом:

-последовательного развития инфраструктуры, инновационного и природно-ресурсного потенциала;

-обеспечения демократии, законности, правопорядка, гражданских прав и свобод.

Начиная с 2000 года Правительством Российской Федерации проводится политика снижения числа налогов и сокращения налоговой нагрузки на экономику, что позволяет предприятиям направлять сэкономленные средства на повышение зарплат своим работникам, создание новых рабочих мест, техническое перевооружение.

В 2006–2008 годах будет продолжено совершенствование налогового законодательства.

С 2006 года предусматривается упрощение процедуры возмещения НДС при капитальном строительстве, а с 2007 года —при экспорте продукции. Расширяется перечень расходов, принимаемых к вычету при налогообложении прибыли. С 2006 года с 15 до 20 млн. рублей повышен верхний предел дохода для организаций малого бизнеса, имеющих право на упрощенный режим налогообложения. Отменяется налог на имущество, переходящее в порядке наследования. Будут введены налоговые льготы для инвесторов в особых экономических зонах.

С 2007 года планируется дифференцировать ставки налога на добычу полезных ископаемых в зависимости от условий добычи нефти, что повысит инвестиционную привлекательность нефтедобывающей промышленности.

Прямая экономия предприятий от введения этих новаций в 2006–2008 годах оценивается в 0,25% ВВП, что в условиях 2006 года равнозначно 60 млрд. рублей.

В то же время необходимо учитывать, что основы новой налоговой системы России уже сформированы. Поэтому на первое место будет выходить упрощение и повышение прозрачности налоговых процедур. Реальное снижение для предприятий налогового бремени за счет этих мер окажется даже более значительным, чем прямая экономия средств при снижении налоговых ставок.

 

Заключение.

Подводя итоги, хотелось бы вновь остановиться на некоторых аспектах совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации.

Необходимость реформирования бюджетной системы в современных условиях определяется объективными требованиями экономической действительности. Развитие общества, многие годы жившего в условиях жесткой централизации, еще довольно длительное время будет определяться развитием бюджетных отношений. Но и при рыночной системе роль бюджетного регулирования не уменьшается: ведь общество не перестает нуждаться в сильной и авторитетной власти, способной осуществлять контроль над теми процессами, в которых рынок оказывается бессилен, а именно бюджет позволяет аккумулировать для этого финансовые ресурсы и осуществлять в конечном итоге их использование.

Таким образом, совершенствование бюджетного устройства способно оказать значительное положительное воздействие на функционирование всей рыночной системы. И это совершенствование следует осуществлять как по отношению к внутренним, межбюджетным отношениям, основывая их исключительно на принципах бюджетного федерализма, так и по отношению к количественным и качественным показателям самого бюджета, способствуя его сбалансированности и осуществляя достаточный контроль за уровнем возможных бюджетного дефицита и государственного долга. Ведь только в совокупности эти изменения способны превратить государственный бюджет из средства дестабилизации экономики в мощный стимул экономического роста.

Важные шаги в направлении совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации уже были сделаны как в законодательной, так и в институциональной и финансово - кредитной сферах. Создана качественно новая система - Федеральное казначейство РФ - которая позволит на основе четко определяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков, обеспечит учет и контроль каждого этапа исполнения федерального бюджета. Необходимо завершить ее формирование с последующим переходом к казначейской системе исполнения консолидированного бюджета Российский Федерации. Принят новый  Налоговый кодекс, который стал всеобъемлющим документом, регулирующим взаимоотношения государства с налогоплательщиками, четко разграничивает полномочия федеральных и региональных органов власти по установлению и взиманию налогов и приравненных к ним платежей и в целом стал серьезным шагом в направлении либерализации налоговой системы страны с обеспечением в то же время стабильных налоговых доходов по всем уровням бюджетной системы.

Цель курсовой работы достигнута, поставленные задачи решены.