Пути совершенствования казначейского исполнения бюджета

 

Для повышения эффективности бюджетной политики необходимо решение ряда проблем:

1. Действующее налоговое законодательство пока не в полной мере обеспечивает благоприятные условия для эффективного развития отечественного бизнеса, реализации долгосрочных инвестиционных проектов. В налоговой системе все еще сохраняются элементы, искажающие экономически обоснованную предпринимательскую мотивацию и препятствующие выводу хозяйственной деятельности из тени. Налоговый учет и отчетность остаются неоправданно усложненными, что особенно чувствительно для малого и среднего бизнеса.

2. Процедуры рассмотрения проекта федерального бюджета излишне затянуты и громоздки.

.   Законодательство о государственных закупках не отвечает современным требованиям. Из-за несовершенства применяемых механизмов государство по-прежнему несет дополнительные финансовые издержки при осуществлении закупок товаров и услуг, необходимых для реализации его функций.

.   Не завершено упорядочение сети федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений. Недопустимо медленно принимаются решения о дальнейшей судьбе федеральных учреждений, функции которых признаны избыточными.

.   Сохраняется проблема невыполнения прогнозных планов приватизации. Неоправданно затягиваются сроки принятия решений по значимым приватизационным сделкам. Не решена проблема реализации мелких пакетов акций, находящихся в федеральной собственности.

Осуществление функций государственной власти по-прежнему остается чрезмерно сконцентрированным на федеральном уровне. Требуется дальнейшее расширение перечня федеральных полномочий, исполнение которых делегируется органам государственной власти субъектов Российской Федерации с предоставлением субвенций из федерального бюджета. Эта работа должна быть синхронизирована с реализацией мер по совершенствованию схемы размещения и сокращению штатной численности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Основной задачей правового и методологического обеспечения бюджетного процесса является повышение эффективности формирования и расходования бюджетных средств в интересах общества, т.е. получение наибольшего объема общественных благ в условиях ограниченности финансовых ресурсов, консолидируемых в бюджете. Это предполагает выполнение, по крайней мере, трех основных условий:

·   формирование перечня мероприятий, финансируемых из бюджета, в соответствии со степенью их полезности (востребованности обществом);

·   предотвращение расходов, сверх минимально необходимых для выполнения мероприятий, финансируемых из бюджета (неэффективное и нецелевое расходование средств);

·   наличие эффективной системы общественного контроля и воздействия на субъекты, принимающие решения в рамках бюджетного процесса.

В соответствии с принципом гласности, закрепленным в ст. 36 БК, граждане могут получить информацию о выборе, сделанном от их имени депутатами при утверждении бюджета, из средств массовой информации. Единственным исключением являются секретные статьи, допускаемые лишь в составе федерального бюджета. Кроме того, в соответствии со ст. 265 БК, представительные органы государственной власти могут самостоятельно или посредством созданных ими контрольных органов осуществлять контроль исполнения бюджетного процесса.

Таким образом, формально общество располагает инструментами контроля (гласность в формировании бюджета и контроле его исполнения) и воздействия (выборы представительных органов власти) на субъекты, принимающие решения в ходе исполнения бюджетного процесса (непосредственно на депутатов и опосредованно на иных представителей государственной власти).

С наиболее полными сведениями о планируемых и фактических бюджетных расходах граждане могут ознакомиться в публикуемых законах о бюджете и об исполнении бюджета. В этих документах финансовая информация представляется в соответствии с бюджетной классификацией, позволяющей получить представление о характере расходов, но, как правило, не о конкретных объектах и мероприятиях. Связь между объемами бюджетного финансирования и натуральными показателями по кодам целевых статей можно установить лишь в отношении целевых программ (программная часть бюджета) и по расходам, осуществляемым в соответствии с законодательно установленными нормативами, такими, например, как бюджетные трансферты населению. При этом сведения о натуральных показателях бюджета (объекты и мероприятия) содержатся в документах, утверждающих различные целевые программы, или в Адресной инвестиционной программе. Однако эти документы зачастую носят общий характер и не всегда публикуются в СМИ, а документы об их исполнении могут вообще отсутствовать. Граждане могут узнать, сколько в законе о бюджете (или о его исполнении) предусмотрено (израсходовано) средств, например, на медицину, но без дополнительных и не всегда успешных обращений к иным источника информации не смогут уяснить для себя, сколько же это означает новых мест в обслуживающих их медицинских учреждениях или насколько улучшается техническое оснащение этих учреждений.

В гл. 24 БК РФ предусмотрен целый ряд статей, регламентирующих возможные изменения лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований. Целесообразность таких изменений представляется вполне обоснованной, если учесть, что в рыночной экономике любая финансовая и хозяйственная деятельность осуществляется в условиях постоянно меняющейся экономической ситуации. Проект бюджета составляется с учетом макроэкономического прогноза и исходя из действующих норм права. Однако в ходе исполнения бюджета обстоятельства могут измениться таким образом, что потребуется дополнительное финансирование для реализации запланированного мероприятия, либо, наоборот, представится возможность обойтись меньшими затратами. Иногда для своевременного принятия необходимых решений оказывается вполне достаточно полномочий по изменению бюджетных показателей, предоставляемых БК РФ главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств. Но что делать, когда необходимо оперативно принять решение о значительном изменении финансирования? Упустить благоприятную экономическую ситуацию, ожидая возможности внесения изменений в закон о бюджете, значит поступить экономически не рационально. Превысить предусмотренные БК РФ полномочия - преступить закон.

Подобные противоречия могут носить и неявный характер. Например, при благоприятно складывающемся рынке появляется возможность существенно сократить бюджетные расходы на реализацию какого-либо мероприятия, но государственный чиновник в силу низкой квалификации или недобросовестности не использует эту возможность. Или когда в рамках предусмотренного бюджетом финансирования выполняется меньший объем работ, чем предполагалось при планировании бюджетных расходов, причем уменьшение объемов работ оформляется соответствующими оперативными решениями органов исполнительной власти. Внешних признаков нарушения законодательства здесь нет, но экономическая рациональность явно отсутствует.

Конфликты рациональности и законности зачастую не позволяют дать однозначную оценку действиям исполнительной власти при исполнении бюджета. В то же время, число таких ситуаций могло бы быть значительно меньше при ином распределении полномочий между представительными, исполнительными и контрольными органами. Очевидно, что существующее распределение полномочий между участниками бюджетного процесса не достаточно рационально и нуждается в оптимизации.

Закон о бюджете санкционирует расходование бюджетных средств в указанных в нем объемах и по указанным направлениям, и является основным документом, необходимым исполнительной власти для легитимного расходования средств бюджета очередного года. При этом главным параметром исполнения или не исполнения закона о бюджете является соответствие фактических объемов бюджетного финансирования показателям, утвержденным в законе о бюджете. Таким образом, для исполнительной власти главным в законе о бюджете является финансовая составляющая этого документа. Представительная же власть, утверждая закон о бюджете, ожидает от исполнительной власти исполнения конкретных мероприятий и решения конкретных задач в интересах избирателей, для чего, собственно, и «разрешает» исполнительной власти потратить соответствующие средства бюджета. Перечень таких мероприятий и задач широко обсуждается при утверждении законопроекта на заседаниях представительного органа власти, некоторые из них подробно описываются в пояснительной записке к законопроекту, а иногда и в иных документах, представляемых дополнительно. Однако все это не закрепляется в законе о бюджете и остается внутренними документами исполнительной власти, которые могут быть в любой момент произвольно изменены самой же исполнительной властью. Исключением являются лишь бюджетные трансферты, утверждаемые законодательно, а также долгосрочные целевые программы, которые в соответствии со статьей 179 БК РФ подлежат утверждению представительным органом. При этом регламентация программ нередко носит общий характер: детализация этапов не достаточно подробна, а формулировки допускают слишком широкое толкование.

Устранение выявленных проблем бюджетного процесса представляется возможным при комплексном подходе к их решению. В числе первоочередных мер наиболее значимыми представляются:

Введение натуральных показателей в структуру закона о бюджете и закона об исполнении бюджета в качестве целевых задач и критериев оценки исполнения бюджета соответственно.

Предоставление органам исполнительной власти более широких полномочий на этапе исполнения бюджета с повышением ответственности должностных лиц органов исполнительной власти.

Повышение эффективности системы общественного контроля над исполнением бюджетного процесса.

Введение в бюджет натуральных показателей в качестве целевых задач позволяет рассматривать бюджет, как документ, определяющий перечень ожидаемых результатов мероприятий, финансируемых из бюджета. В этом случае, руководствуясь одним из основных направлений Концепции, а именно «совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования», расходную часть бюджета целесообразно изначально формировать на основе целевых статей. Основным предметом обсуждения и утверждения в процессе принятия закона о бюджете вместо финансовых показателей при этом становятся конкретные мероприятия. Т.е. на первом плане оказывается главное - деятельность государства, а не второстепенное - финансовое обеспечение этой деятельности. Такой подход позволяет существенно повысить целевую прозрачность бюджета и уже на стадии проектирования оценить, насколько полно реализован принцип адресности в законе о бюджете.

Для практической реализации вопрос о форме отражения и степени детализаций натуральных показателей в законе о бюджете имеет не последнее значение. Информация одной строкой о наименовании программы или внепрограммного мероприятия и объеме финансирования не дает представления о том, какой объем и каких именно благ будет получен в результате их реализации. Поэтому вслед за основной статьей, содержащей распределение расходов по целевым статьям, в законе о бюджете должны быть представлены статьи, содержащие натуральные показатели, по каждой программе или внепрограммному мероприятию, которым соответствуют свои уникальные коды классификации целевых статей.

Такие статьи должны содержать перечень и количественные характеристики натуральных показателей, которые соответствуют целям осуществления внепрограммного мероприятия, либо этапов программы, реализуемых в соответствующем году. Для мероприятий, предусматривающих нормативное финансирование, определенное действующим законодательством, в качестве натуральных показателей целесообразно указывать нормативы предоставления благ на одного получателя и соответствующие им контингенты получателей. При рассмотрении отчета об исполнении бюджета показатели, утвержденные в этих статьях закона о бюджете, будут выступать в качестве критерия его исполнения или неисполнения (частичного исполнения).

Степень детализации натуральных показателей, т.е. подробность описания ожидаемого от осуществления мероприятия или программы результата, должна определяться представительным органом власти в процессе рассмотрения и утверждения закона о бюджете на очередной год. Этим депутаты будут фактически определять степень свободы исполнительной власти в выборе путей достижения предусмотренных в бюджете целей.

Предложенная новация структуры бюджетных показателей, утверждаемых в законе о бюджете, не просто вводит новый вид показателей - натуральных, по и позволяет изменить сам характер документа, его финансово-хозяйственную и социальную сущность. Из документа, устанавливающего «сколько и на что потратить», закон о бюджете превращается в документ, указывающий «что сделать на средства бюджета».

В свою очередь финансовые показатели закона о бюджете и закона о его исполнении приобретают вспомогательный характер. На стадии проектирования и принятия закона о бюджете они обеспечивают контроль реалистичности планируемых показателей. При рассмотрении отчета об исполнении бюджета превышение или сокращение фактического финансирования по сравнению с плановым перестает быть критерием законности и полноты исполнения бюджета. Финансовые показатели в законе об исполнении бюджета необходимы для последующей оценки эффективности и рациональности деятельности органов исполнительной власти. Результаты такой оценки должны служить основанием, как для совершенствования бюджетного законодательства, так и для применения административных и иных предусмотренных законом мер в отношении отдельных исполнителей.

 

Заключение

 

Выводы по работе:

. Сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса в Российской Федерации ограничивают возможности управления государственными финансами, сокращают потенциал роста качества оказания образовательных услуг в государственных вузах.

Многие страны в последние десятилетия проводили и проводят комплексные бюджетные реформы, использующие два основных подхода: бюджетирование с ориентацией расходов на результат в сочетании с комплексным среднесрочным планированием расходов. Международная практика показала успешность и необходимость данных реформ для повышения эффективности бюджетных расходов с точки зрения достижения целей государственной политики, повышения эффективности государственного сектора экономики России, которая планирует относительно быстро провести реформирование бюджетного сектора.

. Концепции бюджетирования, ориентированного на результат, и комплексного среднесрочного планирования расходов - взаимодополняющие и частично пересекающиеся.

Полученные результаты дают возможность проведения среднесрочного планирования, позволяют, предусмотрев перераспределение расходов при получении промежуточных результатов, изменять график финансирования, увеличивать или приостанавливать движение денежных средств.

Помимо использования модели бюджетирования и среднесрочного планирования реформирование бюджетного процесса предполагает еще несколько очень важных направлений:

·   реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета, включающие в себя введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по программам;

·   выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств, переход к среднесрочному финансовому планированию, обеспечивающие повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема денежных средств;

·   расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, которые должны стать основными и включить в бюджетный процесс процедуру оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на конечный результат;

·   изменение процедуры составления и рассмотрения бюджета в рамках перехода к среднесрочному финансовому планированию.

.Учет бюджетных обязательств и казначейское исполнение бюджета не приведут к сокращению кредиторской задолженности бюджета, если не будет формализован и централизован процесс принятия бюджетных обязательств или, иначе, порядок организации системы государственного (муниципального) заказа. Эти две задачи необходимо рассматривать неразрывно - только в этом случае возможен качественный скачок в решении вопроса управления региональными финансами.

 

Список использованной литературы

 

1. Федеральный закон Российской Федерации от 26 апреля 2007г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

.  Федеральный закон РФ от 15.08.1996г. №115-ФЗ (в редакции от 18.12.2006г. №233-ФЗ) «О бюджетной классификации Российской Федерации».

3. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / В.А. Парыгина, А.А. Тедеев; под ред. В.А. Парыгиной. - М.: Эксмо, 2008. -560с.

.   Аксперов И.Г., Коноплева С.П., Головач С.П. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: Финансы и статистика, 2006. - 352с.

.   Бабич Л.М., Павлова Л.П. Государственные и муниципальные финансы. М.: Финансы, ЮНИТИ, 2007. - 512 с.

.   Бирюков А. Г. О роли бюджетных ограничений в бюджетном процессе Финансы, 2005, № 3, с. 3 -6

7. Бюджетная система Российской Федерации /под ред. М. В. Романовского. М.: Юрайт, 2006 - 838 с.

.  Бюджетная система России /под ред. Г.Б.Поляка М.:Юнити-ДАНА, 2008. - 540с.

.  Крохина Ю. А. Конституционные основы казначейской системы исполнения бюджетов субъектов РФ.// Финансы. - 2006, №11. С 25-29

10. Кудрин А.Л. Федеральный бюджет - важнейший инструмент реализации государственной политики // Финансы № 1, 2005 с. 3-5.

11. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 2007 - 559 с.

.  Лавров А.М. Бюджетная реформа 2001-2008 гг.: от управления затратами к управлению результатами // Финансы, № 9, 2005. С. 3-12.

13. Налоги и налогообложение / под ред. М. В. Романовского и О. В. Врубелевской. СПб.: Питер, 2007 - 576 с.

.   Нестеренко Т.Г. Казначейская система: дальнейшее развитие// Финансы. 2004.- №10.

.   Нешитой А. С. Бюджетная система Российской Федерации. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2008. - 308 с.