Современный подход к казначейскому исполнению бюджета

В связи с осуществляемыми в последние годы мерами по обновлению и совершенствованию бюджетного законодательства, реформированию бюджетного процесса, значительно увеличивается объем нормативных актов, требующий построения логически выверенной структуры источников во избежание коллизий и пробелов. Значительную сложность и одновременно большой интерес представляет система источников права, регламентирующих стадию исполнения бюджетного процесса.

Одной из проблем в этой области является наличие большого количества подзаконных нормативных актов - различного рода инструкций, правил, положений и т.д., регулирующих процесс исполнения бюджета. В этих актах, создаваемых, очевидно, с целью детализации процедур исполнения на самом деле при рассмотрении в комплексе не прослеживается логики, наблюдаются пробелы и несоответствия. Отсутствует целостность в системе правового регулирования. С целью устранения вышеуказанных недостатков и удобства применения и внесения поправок целесообразно было бы предложить создать единый нормативный акт, который детально регламентировал бы все этапы исполнения бюджета, полномочия соответствующих участников, порядок проведения текущего контроля за исполнением бюджета.

Противоречиво и не имеет единой стройной системы законодательство в сфере государственных закупок и принятия денежных обязательств получателями бюджетных средств. На наш взгляд, сложившаяся ситуация требует принятия единого комплексного закона о закупках продукции товаров, работ, услуг для государственных нужд, который бы основывался на положениях Бюджетного кодекса РФ,

Важным вопросом является определение статуса участников бюджетного процесса, комплекса их прав и обязанностей. По-прежнему остается дискуссионным вопрос относительно самого понятия «компетенция», слабо изучен порядок установления компетенции различных органов власти, что, безусловно, негативно влияет на развитие бюджетного процесса. Отсутствует единый подход, к применяемым в Бюджетном кодексе РФ терминам «бюджетные полномочия», «компетенция», «права» и «обязанности».

Изучение опыта ряда зарубежных государств (Япония, Китай, Франция) показывает, что функция исполнения бюджета в них возложена непосредственно на правительство. Из этого следует, что исполнительная власть должна быть авторитетной и действовать продуктивно, для этого она должна иметь все возможности для эффективного государственного управления. В этой связи мы согласны с авторами, предлагающими внести изменения в Бюджетный кодекс РФ об увеличении компетенции Правительства РФ.

Сравнительный анализ статуса органов казначейства России и иностранных государств показывает его роль в управлении финансовыми ресурсами и существующие в разных странах отличия. В частности, она может носить пассивный характер, когда казначейство лишь выделяет ресурсы бюджетным учреждениям согласно их утвержденным бюджетам, и активной, когда казначейство вправе устанавливать лимиты на обязательства и оплату расходов на основе заранее установленных критериев.

Система федерального казначейства - молодая финансовая структура, эффективность выполняемых операций которой с каждым годом растет. Вместе с тем, отмечается, что ее возможности используются не в полной м ере. На базе органов федерального казначейства могут быть сконцентрированы все направления управления бюджетными потоками государства. Необходимо завершить переход местных бюджетов на казначейское исполнение, для того чтобы все три уровня бюджетной системы были охвачены казначейским контролем.

Вместе с тем вопрос организации исполнения бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований является дискуссионным. Отработанные технологии федерального казначейства позволяют получать в кратчайшие сроки информацию о движении денежных средств, обеспечивают прозрачность, что делает процесс исполнения бюджета наиболее эффективным. Также исполнение бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований через органы федерального казначейства не снимает ответственности с местных властей за нецелевое использование бюджетных средств, напротив, позволяет осуществлять жесткий контроль. Особенно важна передача прав исполнения бюджета органам федерального казначейства высокодотационных территорий. Здесь нам близка позиция авторов, считающих, что казначейская система не должна быть федеральной или региональной, она должна быть общей государственной системой.

Одним из важнейших вопросов, который не имеет окончательного решения, является вопрос о средствах, получаемых от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. В отношении этого вопроса нет единого мнения в среде ученых, та же неопределенность прослеживается и в законодательстве. Сложившаяся ситуация указывает на необходимость поиска новых подходов к организации взаимоотношений государства и бюджетных учреждений. Также проблемным является вопрос превышения бюджетными учреждениями выделяемых лимитов. Для решения этого вопроса считаем целесообразных создание эффективной системы контроля за заключаемыми бюджетными учреждениями договорами, которая бы не позволяла заключать договоры на сумму, превышающую наличие средств на лицевых счетах бюджетных учреждений. Также предлагается внести в законодательство изменения, связанные с расширением прав главного распорядителя по перемещению ассигнований.

В Российской Федерации согласно действующему законодательству существует множество моделей организации казначейского исполнения бюджетов.

Первая модель предполагает создание регионального казначейства на базе финансовых органов. В регионах создаются региональные казначейства по нескольким вариантам:

реорганизация финансового управления администрации
субъекта Федерации в финансово-казначейское управление, что
предполагает распределение функций внутри финансового
управления на две основные составляющие:

организация составления проекта бюджета субъекта Федерации, сопровождение его при рассмотрении и утверждении, управление исполнением бюджетной росписи, последующий контроль и представление отчета на утверждение в законодательный орган субъекта Федерации, непосредственно казначейское исполнение бюджета субъекта Федерации;

создание в составе финансовых органов подразделения казначейского исполнения бюджета.

Вместе с тем создание органов казначейства в виде структурного подразделения, финансового органа или отдела в финансовом органе влияет на стабильность и надежность функционирования любой системы управления, что прежде всего достигается разделением функции принятия решений, исполнения и контроля за их исполнением.

Вторая модель предполагает создание территориального казначейства как самостоятельного структурного подразделения администрации субъекта Федерации с прямым подчинением администрации субъекта Российской Федерации. Это означает, что выполнение двух составляющих исполнения бюджета разделено между двумя самостоятельными органами. При этом возникает необходимость в создании отделений по всей территории для исполнения республиканского бюджета. Одновременно создаются муниципальные казначейства для обслуживания местных бюджетов.

Однако следует отметить, что на реализацию данной модели потребуются большие средства, что крайне нецелесообразно.

Третья модель предполагает создание регионального казначейства по исполнению местных бюджетов. Использование данной модели также не исключает наличие четырех казначейств (федерального, регионального, местного, поселенческого) на одном уровне, что предполагает значительные затраты, связанные с их функционированием и обеспечением.

Четвертая модель построения казначейства предполагает создание единой региональной системы казначейства, которая будет исполнять как республиканский бюджет, так и бюджеты территориально-административных образований.

Пятой моделью казначейского исполнения бюджетов является передача функций по казначейскому исполнению бюджетов Федерации территориальным органам Федерального казначейства. Существуют несколько вариантов взаимодействия Федерального казначейства с субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления при осуществлении кассового исполнения бюджета (Приказ Казначейства РФ от 22.03.2005 г. №1н).

Первый вариант предполагает осуществление органами Федерального казначейства функций кассового обслуживания исполнения бюджета, что предусматривает открытие и ведение лицевого счета финансового органа (уполномоченного органа) соответствующего бюджета. В данном случае взаимодействие Федерального казначейства по кассовому обслуживанию строится на уровне финансового органа субъекта РФ (муниципального образования). Однако при реализации данной модели одним из первостепенных недостатков является экономическая неэффективность, так как она влечет за собой затраты трех уровней власти: федеральной, региональной и местной.

Второй вариант кассового обслуживания исполнения бюджетов предусматривает открытие и ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств соответствующего бюджета для учета операций по кассовым выплатам из бюджета в соответствии с соглашением об осуществлении органами Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета субъекта РФ (местного бюджета) в условиях кассового обслуживания ими исполнения бюджета. При этом возможны две схемы реализации данного взаимодействия: учет операций с доведением органами Федерального казначейства объемов финансирования расходов на основании Реестров на финансирование; учет операций с доведением органами Федерального казначейства лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов на основании Расходных уведомлений и бюджетных назначений и объемов финансирования по источникам на основании Уведомлений по источникам, представленных в органы Федерального казначейства администраторами.

Соглашение заключается между высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией) и органом Федерального казначейства в случае передачи органам Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета при кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета на срок не менее календарного года.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местная администрация вправе по согласованию с органом Федерального казначейства выбрать любой из вышеуказанных вариантов кассового обслуживания исполнения соответствующего бюджета по кассовым выплатам, а также принять решение об изменении ранее выбранного варианта.

Орган Федерального казначейства обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) по поручению финансового органа без осуществления санкционирования выплат из бюджета.

Бюджетная роспись - документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации с поквартальной разбивкой. Она представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета, в течение 10 дней со дня утверждения бюджета. На основании бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств орган, ответственный за составление проекта соответствующего бюджета, составляет сводную бюджетную роспись в течение 15 дней после утверждения бюджета.

Бюджетное обязательство - признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью. Лимит бюджетных обязательств - объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца. Лимиты бюджетных обязательств для распорядителей и получателей бюджетных средств утверждаются органом, исполняющим бюджет, на основе проектов распределения, утвержденных главными распорядителями бюджетных средств. Лимит бюджетных обязательств не может отличаться от объема бюджетных ассигнований в расчете на квартал. Орган, исполняющий бюджет, вправе отсрочить предоставление лимита бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств на период до трех месяцев. При этом отсроченные бюджетные обязательства не могут превышать 10% бюджетных ассигнований, установленных на квартал, в котором производится отсрочка бюджетных обязательств.

Главный распорядитель, распорядитель бюджетных средств в пределах своей компетенции имеют право перемещать бюджетные ассигнования между получателями бюджетных средств в объеме не более 5% бюджетных ассигнований, доведенных до получателя бюджетных средств.

Важное ограничение: не допускается размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное управление.

Иммунитет бюджетов представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего:

·   возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета;

·   возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту.

Финансовый год завершается 31 декабря. Принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтверждение денежных обязательств должно быть завершено органом, исполняющим бюджет, 28 декабря. До 31 декабря включительно орган, исполняющий бюджет, обязан оплатить принятые и подтвержденные денежные обязательства. После завершения операций по принятым денежным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете бюджета подлежит учету в доходах бюджета наступившего финансового года в качестве остатка средств.

По результатам исполнения бюджетов составляется отчет в объеме и по формам, утверждаемым Министерством финансов РФ. Отчет об исполнении бюджета утверждается законодательным (представительным) органом в форме закона (решения).

правовой бюджет дореволюционный казначейский