Общая характеристика Совета штатов и порядок его образования

Двухпалатная система парламента, принятая в большинстве буржуазных государств, целесообразна лишь в том случае, когда соответствующее государство является федеративным. Это объясняется тем, что наряду с нижней палатой, являющейся органом, представляющим интересы всего государства, возникает необходимость в учреждении второй палаты парламента, которая бы выражала специфические интересы субъектов федерации. Большинство буржуазных федераций (США, ФРГ, Австралия, Аргентина и др.) стро­ится не по национальному признаку, а по административно-территориальным, политическим и другим соображениям. Поэтому в этих странах верхние палаты не выражают специфических интересов субъектов федерации, так как сами субъекты федерации не представляют собой национально-территориальных образований (С. 10-11).

Индия является федеративным государством, состоящим из 15 штатов, построенных в основном по национальному признаку. До реформы 1956 г. количество штатов было вдвое большим, хотя не все они являлись субъектами федерации. Многонациональный состав населения и федеративная форма государственного устройства обусловили необходимость учреждения верхней палаты — Совета штатов, в задачу которого входит выражение специфических интересов отдельных штатов Индийской Республики. Однако при учреждении Совета штатов в расчет принимался не только федеративный принцип, но и та традиционная роль, которая повсеместно отводится верхним палатам в буржуазных странах, то есть роль тормоза, противовеса по отношению к нижней палате, которая считается 0'бычно более радикальной. Индийский юрист Г. Лал приводит следующие основания создания Совета штатов: «Причины, принятые во внимание учредителями конституции для установления второй палаты, те же самые, что обычно выдвигались в пользу двухпалатной легислатуры, и они достаточно хорошо известны каждому изучающему политические науки. Короче, вторая палата представляет собой сдерживающее начало для поспешного законодательства. Будучи сравнительно удаленной от шумя и грохота преходящих настроений масс и находясь в лучшем положении, она может спокойно и беспристрастно рассматривать законодательные мероприятия. Она может представлять общие интересы и интересы меньшинства и т. д., отличные от интересов нации в целом, представленных нижней палатой.

Избираемая непрямым путем вторая палата может приютить пожилых государственных деятелей, не желающих пройти сквозь огонь всеобщих выборов. При федеративном устройстве она, естественно, представляет субъектов феде­рации, как таковых»³.

Таким образом. Совет штатов был задуман как орган, представляющий интересы субъектов федерации и сдерживающее начало для радикализма Народной палаты. В действительности Совет штатов не сыграл ни одной из намеченных для него ролей по той простой причине, что dh слишком слаб. Профессор Саугарского университета М. П. Шарма, анализируя правовое положение Совета штатов, замечает:

С точки зрения полномочий Совет штатов является одной 11 из самых слабых вторых палат в мире... Его легко можно упразднить, и это никак не отразится на повседневном действии Конституции» (С. 11-12).

Анализ полномочий Совета штатов, его фактической роли в политической жизни страны показывает, что точка зрения профессора М. П. Шармы не далека от действительности.

Совет штатов в отличие от Народной палаты никогда не реорганизуется целиком. Его состав каждые два года обновляется на одну треть. Таким образом, каждый отдельный депутат занимает место в верхней палате 6 лет, в то время как сама палата действует непрерывно. Следует отметить также, что Совет штатов не может быть распущен президентом. В отношении же Народной палаты президент имеет право роспуска. Элемент постоянности, по нашему мнению, ставит Совет штатов в некотором смысле в более благоприятное положение, чем Народную палату, однако это организационное преимущество нейтрализуется тем, что нижняя палата, как это будет видно из дальнейшего изложения, наделена значительно большим кругом полномочий, чем верхняя.

Депутатом Совета штатов может быть избран или назначен любой гражданин Индийской Республики, достигший 30-летнего возраста и отвечающий всем тем требованиям, которые установлены конституцией и парламентскими актами для депутатов нижней палаты парламента.

Конституция постановляет, что в Совет штатов может входить не более 250 депутатов, из которых не более 238 являются представителями штатов и избираются в соответствии с положениями основного закона страны, а остальные 12 членов Совета штатов назначаются президентом из числа лиц, имеющих особые познания или практический опыт в области литературы, науки, искусства и общественной деятельности.

Депутаты Совета штатов, представляющие отдельные штаты (а не назначаемые президентом), избираются посредством двухстепенных выборов выборными членами законо­дательных собраний отдельных штатов по пропорциональной системе представительства посредством единого передающегося голоса. Механизм этой системы чрезвычайно сложен, однако суть его, если отбросить множество чисто технических деталей, сводится к следующему. При избрании депутатов Совета штатов от данного штата каждый выборный член соответствующего законодательного собрания штата получает бюллетень, в 'который внесены имена всех кандидатов в Совет штатов, выдвинутых различными партиями (С. 12-13). Получив бюллетень, выборщик проставляет против имен кандидатов свои предпочтения, указывая соответственно цифрами 1, 2, 3 и т. д., кого он желал бы видеть избранным в первую очередь, кого во вторую, в третью и т. д. Выборщик обязан проставить свое первое предпочтение, так как в противном случае его бюллетень будет признан недействительным. По окончании голосования чиновник по проведению выборов вскрывает урну, отбрасывает недействительные бюллетени, а затем раскладывает действительные бюллетени по отдельным пакетам в соответствии с первыми предпочтениями, полученными каждым из кандидатов. Вслед за этим определяется квота, то есть наименьшее количество голосов, необходимых для избрания одного кандидата в Совет штатов. С этой целью общее число действительных бюллетеней (X) делят на число подлежащих замещению в Совете штатов мест (У), увеличенному на единицу, и к полученному частному прибавляют еще единицу. Таким образом, квота определяется по следующей формуле:

Квота

Кандидат, набравший количество предпочтений, равное квоте или превышающее ее, считается избранным. Полученные им избыточные голоса по первому предпочтению разделяются между остальными кандидатами в соответствии с количеством голосов, полученных ими по второму предпочтению, то есть избыточные голоса избранного кандидата передаются остальным. Подобного рода подсчет соответственно по второму, третьему и т. д. предпочтению производится до тех пор, пока не будут избраны все депутаты Совета штатов от данного штата.

Индийская конституция отказалась от системы адекватного представительства субъектов федерации во второй палате парламента, принятого в Соединенных Штатах Америки, Австралии и некоторых других странах, где каждый штат, вне зависимости от числа его населения, посылает в верхнюю палату одинаковое количество депутатов. Принятие канадского принципа, согласно которому места во второй палате распределяются пропорционально населению объектов федерации, по мнению некоторых авторов (М.П. Шарма и др.), более разумно, так как в этом случае лишаются преимущества малонаселенные штаты. Однако в индийской юридической литературе высказываются иные точки зрения (С. 13-14). Так, например, М. Р. Паланд пишет по этому поводу: «Непринятие принципа равенства при распределении в Совете штатов — это серьезное отклонение от федерального принципа и более соответствует атмосфере унитарной системы».

По нашему мнению, пропорционализм более уместен. Во всяком случае, практика США, Австралии и некоторых других стран показывает, что равное представительство приводит к засилию в верхней палате малонаселенных сельскохозяйственных штатов в ущерб штатам индустриальным—более населенным и быстрорастущим.

Нормы представительства отдельных штатов в верхней палате парламента до реформы штатов 1956 г. определялись IV приложением к конституции. В действительности, однако, как это видно из нижеследующих таблиц, фактическое распределение мест между штатами несколько отличалось от того, что было предписано IV приложением к Конституции. (До реформы штатов 1956 г. в состав Индийского Союза входило 28 штатов, которые подразделялись на 3 группы — «А», «В» и «С». Все эти группы были представлены в Совете штатов, но субъектами федерации являлись лишь штаты групп «А» и «В».)

Таблица 1

Штаты группы „А"

Изменение представительства Мадраса и сокращение представительства штатов группы «С» объяснялось образованием в октябре 1951 г. штата Андхра, который получил » Совете штатов 12 мест (С. 14-15).

Таблица 2

Штаты группы „В"

Таблица 3

ШТАТЫ ГРУППЫ «С»

Три места, принадлежащие штатам группы «С», были переданы штату Андхра. Таким образом, в Совете штатов, действовавшем в то время, было заполнено 219 мест из 250,

Норма представительства штатов, как это видно из приведенных таблиц, колебалась в весьма широких пределах от 1 представителя, посылаемого всеми штатами группы «С», за исключением Виндхья-Прадеш, до 31 представителя от штата Уттар-Прадеш (С. 15-16). Впрочем, ради точности следует сказать, что на долю штатов Аджмер и Кутч, Биласпур и Химачал-Прадеш, Манипур и Трипура приходилось по 1/2 места в Совете штатов.

Что касается отношения нормы представительства к количеству населения штата, то амплитуда колебаний здесь также была весьма велика. Так, Мадрас посылал одного представителя в Совет штатов от 3164018 человек, а Биласпур и Кутч—от 356821, то есть норма представительства двух последних штатов была в 9 раз выше, чем у Мадраса.

«После вступления в силу закона о реформе штатов было установлено следующее распределение мест в верхней палате парламента между новыми штатами и союзными территориями.

Таким образом, к настоящему времени из 238 мест, замещаемых представителями штатов, занято 220. Всего же в Совете штатов имеется 232 депутата, включая 12 депутатов, назначаемых президентом в соответствии со ст. 80 конституции.

Выше уже говорилось о том, что к кандидатам в Совете штатов предъявляются те же самые требования, что и к кандидатам в Народную палату. Что же касается дисквалификации уже избранных членов Совета штатов, то она осуществляется так же, как и в отношении депутатов Народной палаты, то есть на основании ст. ст. 102 и 103 конституции.