Глава I.1. Земельные участки 4 страница

Статья 31 ГсК допускает возможность подготовки правил землепользования и застройки (т.е. градостроительного зонирования) также применительно и к межселенным территориям*(2), когда планируется застройка таких территорий.

Особенности правового режима земель промышленности и иного специального назначения устанавливаются ст. 88-93 ЗК и учитываются при проведении зонирования территорий. Однако, в каком порядке и какие органы должны учитывать эти особенности при зонировании в законодательстве не указано.

В законодательстве предусмотрено установление иных различного рода зон: функциональных, экологических, санитарно-защитных, охранных и др. Эти зоны устанавливаются в административном порядке, на основе норм законодательства, как правило, для того, чтобы ограничить права лиц на землю или определить виды целевого использования земель. Правовая природа установления таких зон отличается от зонирования территорий. В этих случаях преследуются иные цели. Возможно дублирование разных видов зонирования на одной и той же территории. В одних случаях установление зон влияет на определение правового режима земель, в иных нет.

Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" предусматривает, что на землях, занятых некоторыми особо охраняемыми территориями, должны выделяться функциональные зоны. Например, на территориях национальных парков могут быть выделены различные функциональные зоны, в том числе заповедная, особо охраняемая, познавательного туризма и др. (ст. 15 названного Закона). Эти зоны не являются результатом осуществления определенной законом процедуры. Установление функциональных зон проводится в административном порядке при образовании особо охраняемой территории, и они указываются в положении о соответствующей особо охраняемой территории. С помощью таких функциональных зон определяются виды использования земель особо охраняемых природных территорий в конкретных целях ("разрешенное их использование"). Такое зонирование не имеет никакого сходства с зонированием территорий (градостроительным зонированием).

Статья 2 Федерального закона от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" предусматривает требование об экологическом зонировании Байкальской природной территории. На этой территории выделяются центральная экологическая зона, буферная экологическая зона, экологическая зона атмосферного влияния. Экологическое зонирование Байкальской природной территории осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ. Экологическое зонирование также не представляет собой какой-либо процедуры. Оно осуществляется на различных категориях земель в административном порядке и его задача состоит в том, чтобы установить определенные ограничения хозяйственной деятельности, в том числе и при использовании земель в целях охраны озера Байкал. Экологическое зонирование - установление ограничений прав лиц на землю.

Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" допускает установление рыбохозяйственных заповедных зон. Такой зоной является водный объект или его часть с прилегающей к ним территорией, на которых устанавливается особый режим хозяйственной и иной деятельности в целях сохранения водных биоресурсов и создания условий для развития рыбоводства и рыболовства (ст. 48). В результате этого "зонирования" ограничиваются права на земли водного фонда.

Существует зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений. Это зонирование также принципиально отлично от зонирования территорий. Согласно ст. 12 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" при зонировании территории определяются зоны, которые наиболее благоприятны для развития садоводства, огородничества и дачного хозяйства исходя из природно-экономических условий, а также исходя из затрат на развитие межселенной социальной и инженерно-транспортной инфраструктур и в которых обеспечивается установление минимальных ограничений на использование земельных участков. В отличие от зонирования территорий на землях населенных пунктов зонирование территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений преследует более узкую цель - определить возможность размещения садовых, огородных и дачных земельных участков, и оно может осуществляться на землях разных категорий. Порядок и условия проведения такого вида зонирования в законодательстве не установлены.

Законодательством предусматривается проведение и иных видов зонирования. Например, согласно постановлению Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. N 316 "Об утверждении Правил проведения кадастровой оценки земель" в процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории. Устанавливаются оценочные зоны - части земель, однородных по целевому назначению, виду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков. Цель этого вида зонирования состоит в том, что по результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон. Оценочное зонирование вообще не имеет прямого отношения к определению правового режима земель.

В некоторых случаях требуется подразделить земельный участок на зоны. Так, санитарно-эпидемиологические правила СП 2.2.1.1312-03 "Гигиенические требования к проектированию вновь строящихся и реконструируемых промышленных предприятий", введенные в действие постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2003 г. N 88, предусматривают, что территория производственного объекта должна иметь функциональное зонирование. Зонирование определяется с учетом примыкания территорий иного функционального назначения.

Указанные виды зонирования земельного участка не влияют на определение правового режима земель.

Разграничение земель по категориям вовсе не означает, что все земли соответствующей категории должны использоваться только строго в соответствии с их целевым назначением. Такое положение было характерно не только для современного, но и ранее действовавшего земельного законодательства. Земельное законодательство делит все земли на определенные категории и в то же время внутри этих категорий допускает такие виды использования земель в конкретных целях, которые не соответствуют целевому назначению соответствующей категории. Это объясняется тем, что одна и та же категория земель часто одновременно используется в различных целях.

Для того чтобы разрешить это противоречие, в ЗК был использован термин "разрешенное использование земельного участка". Однако содержание его в законодательстве не определено, что по вполне понятным причинам приводит к затруднениям. Основываясь на анализе норм действующего законодательства, попробуем определить, что представляет собой понятие "разрешенное использование земельного участка".

Разрешенное использование участка определяется на основе территориального зонирования (градостроительного зонирования). Разрешенное использование земельного участка и объектов недвижимости устанавливается в градостроительном регламенте.

Градостроительные регламенты не применяются в отношении всех земель населенных пунктов. Действие регламентов не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей (памятников истории и культуры); в границах территорий общего пользования; занятые линейными объектами; предоставленные для добычи полезных ископаемых (ч. 4 ст. 36 ГсК).

Применительно к территориям исторических поселений, достопримечательных мест, землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов, зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты (и тем самым виды разрешенного использования земельного участка) должны устанавливаться в соответствии с законодательством РФ (ч. 5 ст. 36 ГсК). Пока такого законодательства нет.

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон (ч. 6 ст. 36 ГсК).

Законодательством предусмотрены особые случаи, когда устанавливается разрешенное использование земельного участка.

Так, разрешенное использование определяется при предоставлении земельного участка для строительства с его формированием без предварительного согласования (п. 4 ст. 30 ЗК).

Однако в законодательстве не определены ни процедура, ни условия, ни критерии установления "разрешенного использования земельного участка" в этом случае.

Порядок определения разрешенного использования земельного участка в иных случаях предоставления земель, т.е. для целей, не связанных со строительством, ни в ЗК, ни иных федеральных законах также не урегулирован.

Разрешенное использование земельного участка может определяться в схемах зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений (ст. 12 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан").

Разрешенное использование земельного участка может устанавливаться в случае, если он включается в границы населенного пункта или исключается из границ населенного пункта в установленном порядке (п. 2 ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации") и др.

Разрешенное использование - это правовая основа для возведения лицом, использующим земельный участок, жилых, производственных и т.п. зданий и сооружений, проведения оросительных, осушительных и т.п. работ (подп. 2 и 3 п. 1 ст. 40 ЗК). В то же время собственник участка обязан использовать землю как в соответствии с целевым назначением, так и разрешенным использованием (ст. 42 ЗК).

Особо следует отметить, что любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (п. 2 ст. 7 ЗК).

В отношении земель, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются (градостроительное зонирование не проводится), применять термин "разрешенное использование земельного участка" нельзя, поскольку для этого нет правовых оснований. Разрешенное использование земельного участка определяется только при соблюдении указанных выше условий и процедур. В этих случаях речь может идти о виде использования земельного участка в конкретных целях, т.е. о назначении земельного участка.

Инструкция по порядку заполнения учетной формы "Сведения о земельных участках, закрепленных за государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями федеральной формы собственности", утвержденная приказом Госкомзема России от 1 марта 2000 г., предусматривает, что под "видом разрешенного использования" имеется в виду разрешенное использование данного земельного участка согласно градостроительному зонированию (для категории "земли поселений") и целевому назначению земель (для остальных категорий земель). Применяется классификатор "Вид разрешенного использования". Например, видами разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения признаются ведение сельского хозяйства, использование этих земель для исследовательских, учебных целей и проч.

Согласно ч. 7 ст. 36 ГсК использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Однако следует отметить, что ни в одном федеральном законе этот вопрос не разрешен.

Назначение земельного участка, вид его использования в конкретных целях определяются на основе норм законодательства, которые закрепляют цели допустимого использования земель соответствующей категории. В рамках определенной категории земель выделяются ее виды и подвиды, на основе которых и устанавливаются виды использования земельных участков в конкретных целях. Так, согласно ст. 90 ЗК земли транспорта могут использоваться для эксплуатации объектов автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта. Статья 81 ЗК допускает использование земель сельскохозяйственного назначения гражданами для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества (т.е. для ведения сельского хозяйства) и дачного строительства. В составе земель особо охраняемых природных территорий выделяются различные функциональные зоны, на основе которых определяется вид использования земельных участков и т.д.

Таким же образом следует определять вид использования земельного участка в конкретных целях (назначение участка) на землях населенных пунктов, в которых не осуществлено зонирование территорий, за исключением случаев, указанных выше.

Разрешенное использование земельного участка представляет собой установление конкретной цели (целей) использования участка земли и определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок (и в некоторых случаях объект недвижимости, находящийся на нем), на основании осуществления определенных процедур (например, зонирования территорий) или действий органов государственной власти, органов местного самоуправления (например, предоставления земельного участка для строительства).

В ЗК не отражено само содержание понятия "правовой режим земель", не указано, из каких элементов оно состоит. Выяснить этот вопрос возможно только на основе теории земельного права.

Считалось, что правовой режим земель представляет собой совокупность правовых норм, определяющих сущность и состав элементов этого понятия: права собственности на землю, прав на землю лиц - несобственников земельных участков, управления в сфере использования и охраны земель, правовой охраны земель. Нередко в состав данного понятия включались также и меры ответственности за нарушение земельного законодательства.

Развитие земельного законодательства требует уточнения содержания понятия "правовой режим земель", учитывая те задачи, которые призвана решать эта отрасль законодательства. Главная задача земельного законодательства заключается в том, чтобы обеспечить рациональное использование и охрану земель, учитывая то, что земля является природным объектом, природным ресурсом, а земельный участок признается недвижимым имуществом. При этом нужно обеспечить баланс публичных и частных интересов.

Решается эта задача, во-первых, путем регламентации деятельности по использованию и охране земель. В земельном законодательстве закрепляется система прав на землю: права собственников, права на землю лиц - несобственников земельных участков; определяются права и обязанности этих лиц в отношении участка земли - имущества, которое они используют, а также механизм защиты прав на землю. Таким образом, важнейшими элементами понятия "правовой режим земель" следует считать правовые институты, закрепляющие систему прав на землю: право собственности и иные права на земельный участок.

Во-вторых, путем организации государством, исходя из публичных интересов, процесса использования земель. Поэтому неотъемлемым элементом понятия "правовой режим земель" является правовой институт управления в сфере рационального использования и охраны земель, содержание которого сводится к осуществлению соответствующих функций управления: территориального планирования использования и охраны земель, резервирования земель, изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, перевода земель из одной категории в другую и иных.

В-третьих, путем установления правового института ответственности за нарушение земельного законодательства как элемента понятия "правовой режим земель". Такие меры ответственности, как гражданско-правовая ответственность, административная, дисциплинарная и уголовная ответственность регулируются не земельным, а иными отраслями законодательства. Правовой характер этих мер определяется вне рамок предмета земельного права. В качестве элемента понятия "правовой режим земель" имеет смысл рассматривать только такие меры ответственности, которые предусмотрены непосредственно земельным законодательством и отражают специфику предмета правового регулирования данной отрасли. Речь идет о принудительном прекращении прав на землю (принудительном изъятии земельного участка) за нарушения земельного законодательства - особой мере ответственности, которая применяется только в земельном праве.

В-четвертых, путем регулирования особенностей оборота земель. Возможность оборота земельных участков прямо зависит от того, к какой категории земель относится участок. Поэтому, например, оборот земельных участков, которые используются в сельском хозяйстве, регулируется специальным федеральным законом. Есть вполне достаточные основания рассматривать в качестве особого элемента правового режима земель также вопросы регулирования оборота земельных участков.

Что касается правовой охраны земель, то вряд ли имеются убедительные доводы рассматривать этот правовой институт в качестве элемента понятия "правовой режим земель". Меры по охране земель включаются в содержание прав на землю путем закрепления прежде всего обязанностей по охране земель. Кроме того, задача охраны земель решается посредством осуществления соответствующих функций управления и организационных мер.

Таким образом, понятие "правовой режим земель" представляет собой совокупность правовых норм, определяющих содержание и особенности таких его элементов, как право собственности на землю, права на землю лиц - несобственников земельных участков, управление в сфере использования и охраны земель, основания и порядок принудительного прекращения прав на землю и оборотоспособность земельных участков (ст. 27 ЗК).

Понятие правовой режим применяется как в отношении всех земель (правовой режим земель), так и отдельных категорий земель, видов и подвидов категорий земель. В данном контексте понятие "правовой режим земель" характеризуется как определенный режим законности и правопорядка, точнее говоря как земельный правопорядок.

В отношении земель особо охраняемых территорий используется термин "особый правовой режим земель". Термин "особый" дополнительно к содержанию понятия "правовой режим земель", указанному выше, означает, что использование этих земель ограничивается или запрещается вовсе.

Практическое значение использования понятия "правовой режим земель" заключается в том, что с его помощью можно определить порядок использования и охраны определенной категории земель, т.е. установить особенности содержания права собственности в отношении той или иной категории земель. Можно выявить возможность использования земель на основании иных титулов (права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды и др.), на которых можно использовать все категории земель, кроме земель водного фонда.

Так, использование земель лесного фонда допускается на основании права постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, права ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), права аренды лесных участков, а также права безвозмездного срочного пользования лесными участками, которые возникают и прекращаются по основаниям и в порядке, предусмотренных гражданским законодательством, законодательством РФ о концессионных соглашениях и земельным законодательством, если иное не предусмотрено ЛК.

В водном законодательстве установлены права, на основании которых могут использоваться земли водного фонда, занятые водными объектами. К ним относятся договор долгосрочного пользования и решение о предоставлении водного объекта в пользование. Право пользования землями водного фонда подчинено праву водопользования и включается в его содержание.

Использование понятия "правовой режим земель" дает возможность отразить особенности управления в сфере использования и охраны как всех земель в целом, так и отдельных категорий земель.

Территориальное планирование использования земель, государственный кадастр недвижимости, изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, перевод земель из одной категории в другую, землеустройство, предоставление земельных участков, государственная регистрация прав на земельные участки, земельный контроль, мониторинг земель осуществляются в отношении почти всех категорий земель. Однако есть особенности. Так, в отношении земель лесного фонда осуществляется функция ведения государственного лесного реестра. В отношении земель водного фонда ведется государственный водный реестр. Применительно к землям особо охраняемых природных территорий - государственный кадастр особо охраняемых природных территорий. Не проводится землеустройство на землях лесного фонда, на этих землях осуществляется лесоустройство и т.д.

Принудительное прекращение прав на землю - это санкция за нарушение земельного законодательства. Возможность ее применения является элементом правового режима земель и зависит от категории земель. Например, по общему правилу право частной собственности на земельный участок не может быть принудительно прекращено даже в случаях нарушений его собственником земельного законодательства. Однако если земельный участок находится в составе земель сельскохозяйственного назначения, то он может быть принудительно изъят. Если участок находится в составе земель водного фонда, то прекращение права на землю обусловлено принудительным прекращением права водопользования.

Оборотоспособность земельного участка прямо обусловлена тем, в составе какой категории земель он находится. Так, установлены специальные условия оборота земель сельскохозяйственного назначения. Некоторые земли изъяты или ограничены в обороте, например земли особо охраняемых территорий, земли лесного фонда.

Особое практическое значение имеет понятие "правовой режим земельного участка". Понятие "правовой режим земельного участка" отлично от понятий "правовой режим земель" и "правовой режим категории земель", рассмотренных выше.

Основное содержание понятия "правовой режим земельного участка" сводится к правам и обязанностям его собственника, владельца, пользователя или арендатора. Определить правовой режим конкретного земельного участка можно только на основе учета комплекса различных условий.

Основным фактором, определяющим правовой режим земельного участка, является целевое назначение категории земель, в составе которой находится участок. Целевое назначение категории земель, в свою очередь, определяет возможность использования земли на соответствующем титуле: праве собственности или на титулах, производных от права собственности.

На определение правового режима земельного участка оказывает влияние осуществление некоторых управленческих функций. Так, на содержание прав и обязанностей лица, использующего земельный участок, может повлиять реализация функции изъятия земель для государственных и общественных нужд. Правовой режим участка земли может измениться в результате резервирования земель.

Меры, осуществляемые в порядке территориального планирования использования земель, также могут иметь значение для определения прав и обязанностей лиц, использующих земельные участки. Например, при изменении границ населенного пункта и включении земельного участка в состав земель населенного пункта.

Правовой режим земельных участков в составе земель населенных пунктов прямо зависит от результатов территориального зонирования, от содержания градостроительных регламентов, закрепляющих виды разрешенного использования земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости.

На правовой режим земельного участка оказывает влияние наличие ограничений прав на землю и публичных сервитутов, правовая природа которых приближается к ограничениям. Кроме того, нужно учитывать наличие или отсутствие частных сервитутов, что также, естественно, влияет на правовой режим участка.

3. ЗК предусматривает, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов может быть установлен особый правовой режим использования земель (о правовом режиме этих земель см. комментарий к ст. 95 ЗК).

Статья 8. Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую

1. Комментируемая статья определяет порядок перевода земель из одной категории в другую, т.е. изменения целевого назначения земель.

Статья 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" предусматривает, что отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных ЗК категорий земель является обязательным. Земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов - к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.

Перевод земель из одной категории в другую представляет собой процедуру, результатом осуществления которой является изменение целевого назначения земельного участка вследствие изменения его принадлежности к соответствующей категории земель.

В названном Законе различаются такие понятия, как "перевод земель из одной категории в другую" и "перевод земельных участков из состава земель одной категории в другую". Для перевода земель или земельных участков из одной категории в другую заинтересованное лицо подает ходатайство о переводе в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления (ст. 2 Закона).

Возможно подать ходатайство о переводе земель из одной категории в другую. Содержание такого ходатайства и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, или уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в отношении иных земель.

Допускается подача ходатайства о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую. В таком ходатайстве указываются кадастровый номер земельного участка; категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить; обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую; права на земельный участок. Определен перечень документов, прилагаемых к ходатайству.

Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов.

В рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо либо к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства. Ходатайство, не подлежащее рассмотрению, подлежит возврату заинтересованному лицу в течение 30 дней со дня его поступления с указанием причин отказа его рассмотрения.

По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе. Акт о переводе либо об отказе в переводе направляется заинтересованному лицу в течение 14 дней со дня его принятия. Указанный акт может быть обжалован в суд.

В удовлетворении ходатайства о переводе может быть отказано в случаях, если федеральными законами установлены ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрет на такой перевод; наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы; установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

В соответствии со ст. 5 названного Закона перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с момента внесения изменений о таком переводе в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. При этом переоформления правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, не требуется.

Необходимо отметить, что ч. 4 ст. 9 ГсК не допускает принятия органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами*(3).