Обреченность социалистических федераций?

Советский Союз имел крайне сложную территориальную структуру: накануне распада он включал 15 союзных республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей, 10 автономных округов, 6 краев и 123 области. Советское государство являлось федерацией по некоторым формальным признакам (наличие ква­зигосударственных институтов в регионах, двухпалатный парла­мент), однако реально оно характеризовалось предельно высоким уровнем централизации властных полномочий и жестко иерархи­ческой структурой управления.

Федералистское начало («Единство в разнообразии») не присут­ствовало в советской идеологии, которая была нацелена, напротив, на выравнивание всех и всяческих различий. Негативное отноше­ние к региональному разнообразию, игнорирование региональной специфики прекрасно иллюстрирует тусклый, бедный топоними­ческий ландшафт Советского Союза, который во многом сохраня­ется и до сих пор. Элементы реальной территориальной автономии в советское время возникали в основном явочным порядком, суще­ствовали неявным для Москвы образом (Москва могла снять пер­вого секретаря обкома партии, но не могла жестко контролировать его повседневную работу) и осуждались ею как проявления местни­чества. В силу этого сложилась традиция относиться к территори­альной автономии как к чему-то незаконному, тому, что существует скрытно, за ширмой централизованного унитарного порядка.

Проблемы федерализма в постсовесткой России.

В истории отношений федерального Центра и субъектов Федерации в постсоветский период выделяются три периода;

• стихийной децентрализации;

• асимметричного федерализма;

• рецентрализации России.

В первый период (1990 – 1993 гг.) отношения между Центром и регионами были дестабилизированы распадом СССР. Российское государство было слишком слабым, чтобы установить единые для всех субъектов РФ институциональные и политические рамки развития, а у центральной власти отсутствовали административные и иные ресурсы для управления территориями. Единственным эффективным механизмом воздействия федерального Центра на регионы в тот период был контроль над процессом элитообразования, распространявшийся главным образом на «русские» субъекты Федерации — края и области.

В эти годы вопросы внутрирегионального управления были переданы на уровень субъектов РФ, полномочия и ресурсы региональной власти существенно расширились. Наибольшей политической и экономической самостоятельности удалось достичь национальным республикам в составе РФ. В 1991–1993 гг. во многих из них прошли выборы президентов, были приняты собственные конституции. В этом отношении «русские» субъекты отставали от национальных республик, но и в них началось формирование сознания собственной значимости. Процесс перераспределения полномочий между Центром и регионами никем не контролировался и принял форму стихийной децентрализации. Каждый субъект Федерации «брал» себе столько полномочий и ресурсов, сколько мог взять. Одновременно политическое руководство страны заключило с региональными элитами политический компромисс по формуле «полномочия в обмен на политическую лояльность».

На втором этапе (1994 – 2000 гг.)в России возникла асимметричная Федерация. Ее формирование стало возможным благодаря начавшейся формализации отношений между федеральным Центром и субъектами РФ. Принятая в декабре 1993 г. Конституция закрепляла за субъектами Федерации право формировать собственную законодательную базу и самостоятельно устанавливать систему региональной власти. На этом этапе руководители «русских» субъектов Федерации осознали значимость институциональной и законотворческой деятельности. В 1995–1997 гг. в большинстве субъектов РФ прошли выборы и были сформированы органы представительной власти. С 1996 г. в «русских» субъектах РФ стали проводиться выборы глав регионов.

Во второй половине 1990-х годов возрос статус, укрепились экономические и политические позиции регионов и их элит. Была отстроена система формального представительства региональных интересов в институтах федеральной власти. Высшая палата российского парламента — Совет Федерации превратился в подлинно «региональную» палату, в Государственной Думе сформировалось мощное региональное лобби. Но главной особенностью отношений Центра и регионов в этот период стало публичное признание интересов регионов, зафиксированное в двусторонних договорах, которые подписывались между Президентом РФ и главой субъекта Федерации.

К концу «ельцинской эпохи» в России сформировалась асимметричная Федерация, или протофедерация:

- двусторонний характер взаимодействия между главой государства и региональными лидерами;

- фактическое неравенство субъектов Федерации между собой и в отношениях с Центром;

- отсутствие универсальных правил в отношениях «центр–регионы».

- стабилизация была хрупкой и неустойчивой. Федерализм тех лет не был результатом политического выбора российской элиты. Он был ситуативным и стихийным и отражал слабость политической системы, выстроенной Б. Ельциным.

- региональные лидеры нашли свой интерес в политике приватизации, извлекая личные выгоды.

Весьма скоро проводившаяся в субъектах РФ политика стала называться политикой «феодализма», «касикизма» (касик — племенной вождь у индейцев) вошла в противоречие с практикой «российского патроната», «неопатримониального господства» и т.п., привела к опасным эксцессам и стала угрожать единству и целостности Российской Федерации. Процесс был рационализирован, когда при В. Путине произволу региональных руководителей был поставлен предел в ходе процесса приведения в соответствие общероссийских и региональных правовых актов. Но при этом проблематично выделение субъекта, выражающего общенациональные политические интересы. Произошло чрезмерное усиление бюрократических начал в российской политике. При выражении в Центре и на местах властью и бюрократией прежде всего своих корпоративных интересов у населения остаются минимальные возможности влиять на политику.

Какой выход из этого?К концу 1990-х годов процесс децентрализации в Российской Федерации достиг своего предела и движение в сторону как подлинного федерализма, так и унитарного государства.