Концепции государственного управления

На современном этапе сформировались 3 ключевые концепции государственного управления:

- концепция правового государства;

- концепция представительной демократии;

-концепцияпубличной администрации (Public Administration, или old public management)

- Современные англосаксонские концепции New Public Management – Public Governance -концепцииэффективного государства и публичной ценности

Концепция правового государства (таблица 2) предложена в XVII—XIXвв. в работах теоретиков либерализма: Дж. Локка, Ш.-Л. Монтескье, И. Канта, Т. Джефферсона и др. Термин «правовое государство» сформулирован в работах немецких юристов Т. К. Велькера, Р. Фон Моля и др.

Правовое государство основывается на следующих принципах:
- суверенитета народа;

- верховенства прав и закона;

- гарантий прав и свобод человека;

- равенства всех перед законом и судом;

- взаимной ответственности гражданина и государства;

- политического плюрализма;

- разделения властей.

Развитие правового государства связано и происходит на основе формирования и становления гражданского общества.

Гражданское общество(civil society). - сфера спонтанной активности граждан, не опосредованной государством. В рамках институтов гражданского общества формируются и вызревают общественные интересы.

Таблица 2 - Концепция правового государства

Представительная (партисипативная) демократия направлена на достижение действенной свободы и равенства, обеспечения реального участия как можно более широких слоев населения в осуществлении власти.

Принципы:

- осуществление законодательных и контрольных функций производится через избранные народом представительные органы и специальные институты.

- органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре.

- облегчается учёт существующих в обществе интересов;

- снижены возможности для дискриминации отдельных групп. Представительная (партисипативная) демократия направлена на достижение действенной свободы и равенства, обеспечения реального участия как можно более широких слоев населения в осуществлении власти.

Принципы:

- осуществление законодательных и контрольных функций производится через избранные народом представительные органы и специальные институты.

- органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре.

- облегчается учёт существующих в обществе интересов;

- снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Исходная идея: Демократия - government of the people, by the people, for the people (правление народа, избранное народом и для народа). (Авраам Линкольн)

Таблица 5 - Концепция представительной демократии

Концепция представительной демократии предполагала передачу представительным органам функций законотворчества и контроля со стороны граждан (полностью или частично). В отличие от прямой демократии это позволяло оперативно решать глобальные стратегические вопросы общего характера. Уинстон Черчилль: «Демократия - плохая форма правления, но ничего лучшего человечество пока не придумало».

В 70-х годах XX в. в мире начался кризис классической политико-административной модели государственного управления. Решение проблем видели в профессионализации государственного управления.

Таблица 6 - Концепция государственного администрирования (бюрократическая или старый государственный менеджмент)

Рыночный тип государственного управления выразился достаточно очевидно в административных реформах 80–90-х годов в ряде стран мира. Были определены пути выхода из кризиса:

• Обеспечить углубление демократизации общества и повышение производительностигосударственного сектора.

• Обеспечить клиентоориентированность в деятельности государственных структур.

• Сократить расходы на содержание госаппарата,обеспечить антикоррупционностьдеятельности органов власти.

• Модернизировать государство так, чтобы скорость, прозрачность и подотчетность были глубоко встроены в механизмы функционирования его аппарата.

На смену термину «публичное управление» (Public Administration или old public management) пришли термины: «публичное руководство» (public governance), «надлежащее руководство» (good governance), «многоуровневое управление» (multi-level governance).

Отличие новой концепции эффективного государства и публичной ценности от концепции публичной администрации (Public Administration, иногда называемой old public management) в динамизме изменений текущих потребностей публичного управления, в вопросах заказа и поручения непубличным субъектам реализации публичных заданий(outsourcing), а также в реагировании на проблемы обеспечения качества публичных услуг (адаптивность). Правительства "должны обеспечивать услуги и товары гражданам в точном соответствии со своими обещаниями... представляющими собой своего рода соглашения между избирателями и теми, за кого эти избиратели голосуют» (Хольцер М. Производительность, государственное управление и демократия // Эффективность государственного управления. М.: Консалтбанкир, 1998. С. 17.)

Суть надлежащего руководства (good governance),заключается в создании публичной ценности (системы ценностей), которые соотносятся с принципами устойчивого развития, общественного диалога, солидарности, социально-ориентированной рыночной экономики и социальной справедливости.

Публичная ценность определяется как стратегия публичного управления (strategic public management) и наиболее важный элемент public governance.

Публичные менеджеры:

- лица, управляющие публичной сферой на основе выборности(в первую очередь лица, руководящие исполнительными органами территориального самоуправления);

- лица, выполняющие публичные задания по назначению (лица, занимающиеся публичными услугами в органах правительственной администрации);

- лица на руководящих должностях в частном секторе, занимающиеся преимущественно оказанием услуг (в значении исполнения публичных заданий) публичному сектору;

- лица, занимающиеся оказанием таких услуг на руководящих должностях в организациях третьего сектора публичной администрации (т.е. в неправительственных организациях) [23].

- лица, осуществляющие (или инициирующие) публичную политику.

Публичные менеджеры должны иметь:

- полномочия для осуществления надзора за исполнением заданий в рамках публичного управления;

- полномочия по принятию решений в области реформы отраслевого направления деятельности публичной администрации или совершенствования работы структурного подразделения администрации.

Документы «Программы развития» ООН подчеркивают смысл термина «governance». Говоря о «хорошем управлении» («good governance»), разработчики программы связывают его с управленческой стороной деятельности всей системы власти в стране: «"Governance" можно рассматривать в качестве практики экономической, политической и административной власти по управлению делами государства на всех уровнях. [Это понятие] объединяет механизмы, процессы и институты, через которые граждане и группы выражают свои интересы, реализуют свои законные права, выполняют обязанности и балансируют между различиями» [UNDP, 2002].

К ключевым характеристикам «хорошего управления» относятся:

– участие (все граждане обладают голосом в принятии решений – прямо или посредством легитимных институтов, представляющих их интересы; такое широкое участие строится на свободе ассоциаций и слова, а также на способности к конструктивному диалогу); /c. 249/

– верховенство права (честность и беспристрастность правовых структур, особенно тех, которые обеспечивают соблюдение прав человека);

– прозрачность (свобода информации; ее полнота и доступность для всех, кто в ней заинтересован);

– чувствительность (все институты чутко реагируют на потребности граждан);

– ориентация на согласие (соблюдение баланса интересов для достижения широкого консенсуса по вопросу о том, что более всего отвечает потребностям группы и какими способами, с помощью каких процедур этого следует добиваться);

– справедливость (все граждане имеют возможность улучшить свое благосостояние);

– результативность и действенность (максимально эффективное использование ресурсов для удовлетворения потребностей граждан);

– подотчетность (правительство, частный бизнес и структуры гражданского общества подотчетны общественности и институциональным носителям прав);

– стратегическое видение (лидеры и общественность исходят из долговременных перспектив управления и развития личности, и отчетливо представляют себе те меры, которые необходимы для их реализации) [UNDP, 2002].

Согласно трактовке Комитета по публичному менеджменту ОЭСР, «governance» есть обеспечение и распределение власти и авторитета, призванных охранять конституционные ценности.

Таблица 7 - Концепция качественного (надлежащего) руководства (good governance) и публичной ценности

Современные административные реформы связываются им с переходом от присущего новому государственному менеджменту инструментализма к системным подходам, нацеленным на восстановление или более полный учет политических и моральных аспектов администрирования [Public, 2002]. Различия между этими подходами можно описать в форме следующих противополагаемых тезисов (см. табл. 8).

Таблица 8 - Перспективы модернизации государственного управления

«Открытое правительство»– это система механизмов и принципов, обеспечивающих эффективное взаимодействие власти и общества, качество и сбалансированность принимаемых решений в условиях нарастающей динамики социальных и экономических процессов в современной России.

«Открытое правительство» обеспечивает наилучшую доступную экспертизу, вовлечение гражданского общества и бизнеса в принятие государственных решений.

Важнейшими приоритетамиявляются:

• повышение информационной открытости и «понятности» действий органов власти;

• предоставление ими открытых данных;

• обеспечение прозрачности и подотчетности государственных расходов, закупок и инвестиций;

• реализация эффективной системы общественного контроля.

Стандарт открытости федеральных органов исполнительной властиутвержден распоряжением Правительства РФ и является обязательным к внедрению министерствами и ведомствами.

Стандарт призван:

• обеспечить повышение информационной открытости органов власти, сделать их работу понятной;

• обеспечить подотчетность ОИВ, обратную связь с обществом;

• расширение возможностей участия общества в разработке и экспертизе принимаемых решений; повышение эффективности и качества решений;

• развитие механизмов общественного контроля.