С ЛИССАБОНСКИМ ДОГОВОРОМ 2007 г.: ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

2.1. УЧРЕДИТЕЛЬНЫЕ ДОКУМЕНТЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Система учредительных документов «нового» Европейского Союза служит отражением концепции, которая была выдвинута президентом Франции Н. Саркози и получила поддержку остальных государств — членов организации.

Суть концепции заключается в предложении наделить Союз двумя основополагающими источниками:

• кратким, содержащим наиболее общие и фундаментальные принципы (mini-traite — «мини-договор»), и

• подробным, который детализировал бы статьи первого применительно к разным сферам компетенции и отдельным органам ЕС. Краткий (базовый) учредительный документ в таком случае играл

бы роль основного закона (конституции) ЕС, подробный служил бы актом о ее применении⁵².

По настоянию ряда государств-членов, прежде всего Великобритании, ссылки на «конституционный» характер базового договора было решено устранить (см. выше, раздел I комментария). Поэтому первый, краткий учредительный документ ЕС сохранил свое прежнее, знакомое всем название — «Договор о Европейском Союзе» (55 статей).Второй, подробный документ соответственно был назван Договором о функционировании Европейского Союза (358 статей).Оба источника, вместе взятые, получили наименование «Договоры».

Как уже отмечалось в предисловии, «Договоры» de jure являются «старыми» документами в том смысле, что их подписание в первоначальной редакции состоялось в 90-е (Договор о Европейском Союзе 1992 г.) и 50-е (Договор о функционировании Европейского Союза 1957 г.) годы XX столетия. Лиссабонский договор 2007 г. «лишь» внес изменения и дополнения в их тексты. Однако масштаб этих поправок настолько велик, что de facto можно говорить о появлении

 

⁵¹ Conseil europeen de Bruxelles, 14 decembre 2007. Conclusions de la presidenee, points 8-13. Bruxelles, 14 decembre 2007. Doc. 16616/07. P. 2-3.

Справедливости ради нужно отметить, что аналогичная идея высказывалась еще в ходе работы над проектом Европейской конституции, в том числе председателем Конвента по ее подготовке Валери Жискар д'Эстеном. Если бы она была реализована, то Европейский Союз в 2004 г. мог бы получить относительно лаконичный «конституционный договор» и детализирующий его правила «договор о функционировании» ЕС (вместо единого «Договора, устанавливающего Конституцию для Европы» от 29 октября 2004 г.).

 

36

37

новых по содержанию учредительных документов ЕС, а на их основе — «нового» Европейского Союза.

Место и дата подписания «Договоров», тем не менее, изменениям не подвергались. Отсюда Договор о Европейском Союзе будет и далее неофициально именоваться «Маастрихтский договор 1992г.» (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.), а Договор о функционировании Европейского Союза, бывший Договор об учреждении Европейского сообщества — «Римский договор 1957 г.»(также в редакции Лиссабонского договора 2007 г.)⁵³.

Разница в политической роли и предмете двух учредительных документов «нового» ЕС не отражается на их юридическом положении относительно друг друга. Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза имеют одинаковую (равную) юридическую силуи совместно выступают в качестве Договоров, на которых «основывается Союз» (статья 1 Договора о Европейском Союзе; статья 1 Договора о функционировании Европейского Союза). По своей юридической силе к «Договорам» приравнивается Хартия Европейского Союза об основных правах (см. ниже, пункт 2.5 комментария).

Подобно конституции в государстве, учредительные документы ЕС («Договоры») и Хартия об основных правах занимают высшее место в иерархии источников права Европейского Союзакак особой интеграционной правовой системы, общей для всех государств-членов и народов этой организации.

«Договоры» выступают в роли ядра этой системы, являются первичным правомЕС⁵⁴. Также аналогично конституциям государств «Договоры» служат юридической основой для издания органами

^ О судьбе второго Римского договора — Договора об учреждении Европейского

сообщества по атомной энергии (Договора о Евратоме) — см. ниже, пункт 2.2

комментария. ⁵⁴ В содержание первичного права ЕС также входят некоторые другие источники

основополагающего характера, изменяющие или дополняющие учредительные

документы.

Дополнительными элементами первичного права ЕС, в частности, являются:

• «договоры о присоединении* новых государств-членов к Европейскому Союзу и приложенные к ним «акты об условиях присоединения». С 1972 по 2005 г. было подписано и вступило в силу шесть таких договоров и актов. Последние датируются 25 апреля 2005 г. — Договор о присоединении и Акт об условиях присоединения Болгарии и Румынии (в силе с 1 января 2007 г.);

• договоры о внесении поправок в учредительные документы, называемые в доктрине «ревизионными договорами». Последним ревизионным договором ЕС стал Лиссабонский договор 2007 г.; ему предшествовали Нигщкий договор 2001 г., Амстердамский договор 1997 г. и т.д. В дальнейшем, по мере необходимости, будут подписываться новые ревизионные договоры, процедура принятия которых будет несколько отличаться от действовавшей в «старом» ЕС (см. ниже).

Европейского Союза многочисленных законодательных и иных правовых актов (вторичное, или производное право ЕС)⁵⁵. В случае несоответствия актов вторичного права положениям «Договоров» подобные акты могут быть признаны недействительными Судом Европейского Союза, осуществляющим тем самым своеобразный «конституционный контроль» в рамках ЕС.

Учредительные документы Европейского Союза по форме и порядку принятия являются международными договорами, связывающими двадцать семь (в дальнейшем, возможно, больше) европейских стран — государств — членов ЕС. Процедура пересмотраДоговоров отсюда тоже имеет договорный характер (ст. 48 Договора о Европейском Союзе). В то же время в «новом» ЕС она несколько отходит от традиционных канонов международного права, отраженных в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и действовавших в «старом» Европейском Союзе.

Ранее государства — члены ЕС, по выражению Конституционного Суда ФРГ, выступали полными «владыками Договоров», то есть могли вносить в них с общего согласия любые изменения. Для этого государствам-членам, как правило, требовалось провести межправительственную конференцию, подписать по ее итогам ревизионный договор и обеспечить ратификацию последнего в соответствии со своими собственными конституционными процедурами.

Позиция в этих вопросах институтов ЕС, выражающих общий «европейский» интерес, имела лишь консультативное значение и никак не связывала руки государствам.

В «новом» Европейском Союзе ситуация несколько меняется. С одной стороны, каждое из государств-членов по-прежнему сохраняет за собой право вето на внесение поправок в учредительные документы. С другой стороны, аналогичное право по общему правилу (в рамках «обычной процедуры пересмотра») впервые может приобрести независимый от государств представительный институт ЕС — Европейский парламент, избираемый напрямую гражданами Европейского Союза.

Указанная новелла связана с тем, что отныне для любых крупномасштабных изменений «Договоров» вводится дополнительный этап — созыв и проведение Конвента, состоящего из представителей не только национальных законодательных и исполнительных орга-

О законодательстве и правовых актах ЕС см. ниже, пункт 2.8 комментария. Источниками вторичного права Европейского Союза также выступают его «международные соглашения» — договоры, заключаемые ЕС с иностранными государствами (третьими странами) и международными организациями. О международной правосубъектности и внешней политике ЕС см. ниже, пункты 2.2 и 2.9 комментария.

 

38

39

нов (парламентов и глав государств или правительств стран ЕС), но и аналогичных институтов Европейского Союза в целом (Европейского парламента и Комиссии)⁵⁶.

В задачу Конвента входит изучение проектов пересмотра «Договоров» и подготовка по этому поводу рекомендации для межправительственной конференции государств-членов. Рекомендация конвента должна приниматься консенсусом, что предполагает согласие всех групп его членов, включая представителей Европарламента и Комиссии.

Конвент разрешается не созывать в случае, если масштаб планируемых изменений «Договоров» является незначительным. Но и в этом случае решение о несозыве Конвента должно получить предварительное одобрение Европейского парламента.

Кроме «обычной процедуры пересмотра» статья 48 Договора о Европейском Союзе предусматривает также «упрощенные процедуры пересмотра», которые носят по определению менее сложный и длительный характер (не требуют созыва Конвента, межправительственной конференции или ратификации во всех государствах-членах).

В зависимости от вида упрошенных процедур пересмотра участие Европарламента в них будет носить либо полноценный (с правом абсолютного вето), либо совещательный (консультативный) характер. Однако следует учитывать, что такие процедуры могут быть задействованы лишь в ограниченных пределах (изменение внутриполитической компетенции ЕС или совершенствование законодательных процедур ЕС в сторону дальнейшего сокращения права вето государств-членов и расширения прерогатив Европарламента).

Особенностью Европейского Союза, свойственной далеко не всем многонациональным государствам и международным организациям, является широкое многообразие официальных языков учредительных документов («языков Договоров»).Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза подписаны в 23 языковых редакциях, которые охватывают государственные языки всех государств — членов ЕС (в некоторых странах они полностью или частично совпадают, например в Германии и Австрии). То же самое относится к Хартии Европейского Союза об основных правах и к самому Лиссабонскому договору 2007 г.

Перечень «языков Договоров», которые также являются официальными языками институтов Союза и издаваемых ими правовых актов, содержится в статье 55 Договора о Европейском Союзе. Все

⁵⁶ Указанная модель уже была использована на практике: Конвент по подготовке Хартии Европейского Союза об основных правах, работавший в 1999— 2000 гг., и Европейский конвент, разработавший в 2002—2003 гг. проект Европейской конституции. См. выше, раздел 1 комментария.

перечисленные в этой статье языки имеют равный статус, то есть изданные на них документы наделены одинаковой юридической силой, являются равно аутентичными.

Кроме того, в «новом» Европейском Союзе впервые предусмотрена возможность подготовки официальных копий «Договоров» на языках национальных меньшинств, к которым могли бы быть отнесены например, баскский, каталонский, галисийский в Испании, русский в странах Балтии. Подготовка таких копий должна проводиться по инициативе и силами заинтересованного государства-члена, при условии, что язык национального меньшинства имеет официальный статус хотя бы на части его территории (параграф 2 статьи 55 Договора о Европейском Союзе).

Структура учредительных документовимеет комплексный, многоуровневый характер. Ее первичным элементом являются статьи⁵¹.

Статьи, содержащие несколько нормативных положений, подразделяются на:

• параграфы, обозначаемые цифрами 1, 2, 3 и т.д. (например, параграф 1 статьи 31 Договора о Европейском Союзе);

• пункты, обозначаемые латинскими буквами а, Ь, с и т.д. (например, пункт «Ь» параграфа 2 статьи 107 Договора о функционировании Европейского Союза)⁵⁸;

• подпункты, обозначаемые символами i, И, ш и т.д. (например, подпункт «i» пункта «Ь» статьи 25 Договора о Европейском Союзе);

• тире, обозначаемые на тексте знаком «—» (например, четвертое тире параграфа 2 статьи 167 Договора о функционировании Европейского Союза);

• абзацы, не имеющие цифрового или иного обозначения (например, третий абзац статьи 1 Договора о Европейском Союзе). Общей чертой «Договоров» является наличие у каждого из них

собственной преамбулы. В преамбулах, с одной стороны, указаны государства и их уполномоченные представители, которые участво-

⁵⁷ При подготовке Лиссабонского договора 2007 г. статьям базового учредительного документа ЕС — Договора о Европейском Союзе — планировалось присвоить заголовки (например, статья I «Учреждение Союза», статья 2 «Ценности Союза» и т.д.). В окончательном тексте Договора о Европейском Союзе, как и Договора о функционировании Европейского Союза в «лиссабонской» редакции, заголовки у статей отсутствуют.

^эй В болгарской редакции учредительных документов и других источников права ЕС в аналогичных случаях употребляется кириллица (пункт «б» и т.п.). В переводе основополагающих актов Европейского Союза на русский язык, тем не менее, сохранены латинские обозначения, поскольку они традиционно используются в международных договорах с участием Российской Федерации, в том числе в аутентичном тексте Устава ООН на русском языке.

 

40

41

вали в подписании соответствующего документа⁵⁹. С другой стороны, преамбулы в торжественных формулировках называют причины и цели, ради которых заключен каждый из «Договоров» (так называемые «мотивировочные положения»). Следует отметить, что преамбулы учредительных документов почти не подвергались изменению Лиссабонским договором 2007 г.⁶⁰

Как указывалось выше, при подготовке Лиссабонского договора 2007 г. распределение правовых основ Европейского Союза между двумя учредительными документами производилось исходя из стремления подготовить один краткий «мини-договор» и другой подробный, детализирующий предписания первого. .

Эта логика в целом соблюдена в окончательных текстах Договора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Европейского Союза, вытекающих из Лиссабонского договора 2007 г. Однако от нее имеются некоторые отступления, которые будут упомянуты ниже при характеристике структуры каждого из «Договоров» в отдельности⁶¹.

Структура Договора о Европейском Союзескладывается из шести разделов, один из которых, посвященный внешней политике, разбит на две главы.

Раздел I «Общие положения» — самый фундаментальный раздел внутри не только Договора о Европейском Союзе, но и «Договоров» в целом. Он закрепляет юридический факт учреждения Европейского Союза как интеграционной организации и фиксирует ее правовые основы (статья 1).

Далее в разделе I определяются ценности (статья 2), основные цели (статья 3), принципы, регулирующие взаимоотношения ЕС с государствами-членами (статья 4), базовые принципы, относящиеся к компетенции ЕС (статья 5), гарантии основных прав на уровне Европейского Союза (статья 6).

⁵⁹ Поскольку Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании
Европейского Союза в первоначальном виде были заключены в 1992 и 1957 гг.
соответственно, наименования и количество указанных в преамбуле государств
и должностных лиц соответствуют историческим реалиям на момент подпи
сания каждого из «Договоров»: шесть государств-членов для Договора о функ
ционировании Европейского Союза, бывшего Договора об учреждении Евро
пейского [экономического] сообщества 1957 г., и двенадцать государств-членов
для Договора о Европейском Союзе 1992 г.

⁶⁰ Единственной серьезной новеллой является фраза («Получая вдохновение от
культурного, религиозного и гуманистического наследия Европы...», которая
была перенесена в преамбулу Договора о Европейском Союзе из преамбулы
проекта Европейской конституции 2004 г.

⁶¹ Характеристика важнейших положений «Договоров» с точки зрения содержа
ния приводится в следующих пунктах раздела 2 комментария (пункты 2.2—
2.9).

Последние две статьи раздела I предусматривают возможность приостановления прав государств-членов, нарушающих основополагающие ценности Союза (статья 7), и — впервые в его истории — необходимость установления «привилегированных отношений» между ЕС и соседними государствами, к числу которых, вне всяких сомнений, относится и наша Россия (статья 8)⁶².

Раздел II «Положения о демократических принципах» развивает статьи первого раздела путем определения основных начал (принципов) демократического функционирования Европейского Союза: демократического равенства (статья 9), представительной демократии (статья 10) и принципа, который обеспечивает привлечение граждан и общественных объединений к процессу подготовки законодательных актов и других мер на европейском уровне (статья II)⁶³.

Одна из принципиальных новелл последнего принципа, также перенесенная в Договор о Европейском Союзе из проекта Европейской конституции 2004 г., состоит в признании по образцу некоторых государств так называемой «гражданской инициативы» — права граждан Союза в количестве не менее J млн человек выступать с инициативой разработки и принятия новых правовых актов на европейском уровне.

Завершающая статья раздела II,включенная Лиссабонским договором 2007 г. (в прежней редакции Договора о Европейском Союзе и в проекте Европейской конституции 2004 г. ее не было), впервые определяет основные принципы участия парламентов государств-членов в деятельности Европейского Союза (статья 12). Принципы, изложенные в этой статье, конкретизированы в специальных протоколах к учредительным документам, в частности в новом Протоколе о роли национальных парламентов в Европейском Союзе.

Раздел III «Положения об институтах» (статьи 13—19) устанавливает систему руководящих органов (институтов) Европейского Союза и определяет основы правового статуса важнейших из них: Европейского парламента, Европейского совета, Совета Европейского Союза, Европейской комиссии, Суда Европейского Союза.

Положения этой статьи, которая перенесена в новую редакцию Договора о Европейском Союзе из проекта Европейской конституции 2004 г., de facto уже начали реализовываться в жизнь с 2004 г. в рамках нового специфического направления деятельности ЕС — «европейской политики соседства» (франц.: politique europeenne de voisinage; англ.: European Neighbourhood Policy) — являющейся одним из аспектов внешней политики Европейского Союза. В проекте Европейской конституции последний принцип носил название «принцип демократии, основанной на участии граждан» (дословно: «принцип партиципативной демократии»).

 

42.

43

В этом же разделе определены порядок замещения и функции должностных лиц, которые будут выступать в качестве основных руководителей «нового» Европейского Союза: Председателя Европейского совета, Председателя Европейской комиссии и Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности.

Раздел IV«Положения о продвинутом сотрудничестве» предусматривает возможность осуществления в рамках Европейского Союза дифференцированной (разноскоростной) интеграции государств-членов («Европа двух, трех и т.д. скоростей»).

В дополнение к мероприятиям, которые согласно «Договорам» проводятся в отношении всего ЕС, заинтересованные государства-члены в количестве не менее девяти от их общего числа вправе поручать институтам Союза осуществление дополнительных мер интеграционного характера. Между этими государствами-членами тем самым реализуется «продвинутое сотрудничество». Решения, принимаемые институтами ЕС в рамках «продвинутого сотрудничества», имеют обязательную силу только для участвующих в нем государств.

Комментируемый раздел IV о продвинутом сотрудничестве —- самый лаконичный в структуре Договора о Европейском Союзе. Он состоит из одной-единственной статьи (статьи 20), где в общих чертах определена сущность механизма продвинутого сотрудничества в рамках ЕС. Детальные правила об этом механизме включены во второй учредительный документ — Договор о функционировании Европейского Союза (см. ниже).

Раздел V «Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политики безопасности» (статьи 21—46) является наиболее сложным и объемным в структуре комментируемого Договора и потому заслуживает более обстоятельных пояснений.

В силу особенностей процесса формирования Европейского Союза (см. выше, раздел 1 комментария) его внешняя политика, то есть политика по отношению к государствам, не входящим в состав ЕС («третьим странам», или «третьим государствам»), исторически развивалась по двум самостоятельным векторам.

Первый вектор получил развитие с 1950-х годов в рамках Европейских сообществ, прежде всего Европейского сообщества (бывшего ЕЭС). Он охватывал те сферы внешнеполитической деятельности, которые прямо или косвенно связаны с экономикой: общая торговая (внешнеторговая) политика, политика оказания помощи развивающимся странам планеты («сотрудничество в поддержку развития»), иные виды «экономического, финансового и технического сотрудничества с третьими странами».

Вышеперечисленные направления внешней (внешнеэкономической) политики осуществлялись на основании Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 г., а институты ЕС обладали в их рамках весьма широкими полномочиями.

С другой стороны, с 1970-х годов получил развитие второй вектор внешней политики ЕС, получивший в Маастрихтском договоре 1992 г. название «общая внешняя политика и политика безопасности» (ОВПБ)⁶⁴. Предметом ОВПБ стали общеполитические (преимущественно неэкономические) аспекты внешней политики, такие как поддержание мира и безопасности в Европе и на планете в целом. С конца 1990-х годов начала активно развиваться военная составляющая ОВПБ, получившая название «общая (или европейская) политика безопасности и обороны»⁶⁵.

Вопросы, которые входят в предмет ОВПБ, включая ее военную составляющую, имеют принципиальное значение для государственного суверенитета. По этой причине государства-члены изначально отказались от использования в этой области наднациональных интеграционных механизмов и сделали выбор в пользу традиционного межправительственного сотрудничества.

Сам термин «ОВПБ» может переводиться на русский язык не только как «общая», но и как «совместная» внешняя политика и политика безопасности (франц.: politique commune; англ.: common policy) — то есть политика, совместно разрабатываемая государствами — членами Европейского Союза⁶⁶. Именно по этой причине в Маастрихтском договоре 1992 г. ОВПБ была признана в качестве особого элемента в структуре Европейского Союза — второй «опоры». Особенностью ее правового режима стала концентрация подготовки и принятия решений в руках межправительственных органов ЕС при сохранении за каждым государством-членом права вето по основным вопросам.

Отражением указанных реалий и является способ закрепления правовых основ внешнеполитической деятельности ЕС в новой

⁶⁴ Первоначальное назнание — «Европейское политическое сотрудничество» (см.
выше, раздел ! комментария).

⁶⁵ В настоящее время в рамках общей политики безопасности и обороны ЕС
проводятся не только военные (миротворческие) операции в третьих странах,
но и так называемые «гражданские миссии» (в том числе «полицейские мис
сии»), преследующие аналогичные цели: установление или поддержание мира
и правопорядка, спасение людей и др.

⁶⁶ Сказанное относится и к другим направлениям «общей политики» ЕС (общая
сельскохозяйственная политика, общая транспортная политика и др.). Послед
ние, однако, нередко сопровождаются существенным ограничением государ
ственного суверенитета и централизацией нормотворческой деятельности на
уровне Европейского Союза. В частности, это относится к общей торговой
(внешнеторговой) политике ЕС.

 

44

(«лиссабонской») редакции его учредительных документов. Лиссабонский договор 2007 г. ликвидировал деление ЕС на «опоры», но сохранил сложившийся дуализм внешней политики Европейского Союза в целом:

• О В П Б как сфера интеграции, особо «чувствительная» для суверенитета государств-членов, стала единственным направлением деятельности Европейского Союза, который непосредственно регулируется Договором о Европейском Союзе (комментируемый раздел VII«Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности»);

• остальные направления и аспекты внешнеполитической деятельности ЕС включены в предмет Договора о функционировании Европейского Союза (часть пятая «Внешнеполитическая деятельности Союза»).

В структуре комментируемого раздела VII Договора о Европейском Союзе общей внешней политике и политике безопасности посвящена его глава 2, которая состоит из двух отделов: первый регулирует ОВПБ в целом (отдел 1 «Общие положения»), второй закрепляет правовые основы общей политики безопасности и обороны как военной составляющей ОВПБ (отдел 2 «Положения об общей политике безопасности и обороны»).

Что касается главы 1 раздела VII,то в нее включены «общие положения о внешнеполитической деятельности Союза», то есть основополагающие цели и принципы, которые должны соблюдаться ЕС при осуществлении действий на международной арене по всем вопросам и направлениям (франц.: principes generaux; англ.: general principles)⁶⁷. К числу основополагающих принципов внешнеполитической деятельности Союза относятся такие фундаментальные начала, как демократия, правовое государство, всеобщность и неделимость прав человека и основных свобод и др. Особо указывается на необходимость соблюдения принципов, закрепленных в Уставе ООН и других источниках международного права (статья 21).

Завершая характеристику «внешнеполитического» раздела VII, необходимо высказать некоторые критические замечания. Включение подобного раздела именно в Договор о Европейском Союзе, а не

⁶⁷ Таким образом, слово «общий», дважды употребляемое в названии раздела VII Договора о Европейском Союзе в русскоязычной версии, имеет разные значения и в оригинале обозначается разными терминами: с одной стороны, общие принципы внешнеполитической деятельности как принципы общего, всеобъемлющего характера (франц.: gdneral(-aux); англ.: general), с другой стороны, общая внешняя политика и политика безопасности (франц.: commun(e); англ.: common) как особое направление внешнеполитической деятельности ЕС, подчиняющееся специальным правилам.

в Договор о функционировании Европейского Союза служит очевидным отступлением от изначальной предложенной логики распределения нормативных положений между двумя учредительными документами ЕС (первый — краткий «мини-договор», закрепляющий общие контуры устройства ЕС, второй — подробный источник, регулирующий функционирование ЕС в разных областях).

Включение подобного раздела в Договор о Европейском Союзе также приводит к асимметрии правовых основ внешнеполитической и внутриполитической деятельности ЕС. Последние содержатся целиком в Договоре о функционировании Европейского Союза, который закрепляет для внутриполитической деятельности и общие принципы, и специальные правила в конкретных сферах ее осуществления (см. ниже). Внешнеполитическая деятельность ЕС, напротив, оказалась юридически расколотой между двумя учредительными документами.

В итоге проигрывает наглядность изложения и возникает необходимость в обратных отсылках между обоими «Договорами», которые только усложняют восприятие их текстов.

Раздел VI «Заключительные положения» является последним в структуре Договора о Европейском Союзе. Его нормы дополняют раздел I «Общие положения» в части установления общих принципов статуса ЕС, а также общих правил применения и пересмотра учредительных документов.

Речь идет о таких фундаментальных положениях, как: единая правосубъектность Европейского Союза (статья 47); процедуры пересмотра учредительных документов (статья 48); условия и порядок вступления в Союз новых и выхода из него действующих государств-членов (статьи 49—50); признание протоколов и приложений составной частью учредительных документов (статья 51); территориальная сфера применения последних (статья 52); неограниченный по времени срок действия Договора о Европейском Союзе (статья 53)⁶⁸; порядок его ратификации и вступления в силу (статья 54)⁶⁹; «языки Договоров», на которых заключен и подлежит применению каждый из учредительных документов ЕС (статья 55)⁷⁰.

Структура Договора о функционировании Европейского Союзаявляется заведомо более сложной, чем у рассмотренного выше Дого-

⁶⁸ Указанное правило применяется и ко второму учредительному документу ЕС
(статья 356 Договора о функционировании Европейского Союза).

⁶⁹ Статья 54 имеет сугубо историческое значение. Она сохранена из первоначаль
ной редакции Договора о Европейском Союзе, как он был подписан 7 февра
ля 1992 г.

⁷⁰ Статья 55 говорит только о Договоре о Европейском Союзе. Однако ее поло
жения распространяются и на Договор о функционировании Европейского
Союза в силу статьи 358 последнего.

 

46

47

вора о Европейском Союзе. Это обусловлено значительно большим объемом и более разнообразным предметом комментируемого документа. Как следствие, статьи Договора о функционировании ЕС распределены сначала по частям; внутри частей имеются разделы, главы, отделы.

Часть первая «Принципы» (статьи 1-17) в первую очередь закрепляет предмет комментируемого Договора: «организует функционирование Союза и определяет сферы, границы и порядок осуществления его компетенции» (статья 1). В этой же статье (параграф 2) воспроизведен принцип одинаковой юридической силы двух учредительных документов ЕС, содержащийся и в статье 1 Договора о Европейском Союзе (см. выше).

Остальные статьи части первой комментируемого Договора разбиты на два раздела. Один из них определяет содержание разных «категорий компетенции» ЕС, различающихся соотношением с компетенцией государств-членов: исключительная, совместная компетенция и др. (раздел 1 «Категории и сферы компетенции Союза»).

Раздел II «Положения общего применения» фиксирует принципы деятельности, которые должны соблюдаться Союзом при осуществлении мер в разных областях: обеспечивать согласованность разных направлений своей политики, соблюдать и поощрять равенство женщин и мужчин, содействовать высокому уровню занятости и др. Фактически положения этого раздела служат детализацией и дополнением базовых ценностей, целей и принципов, закрепленных в первых двух разделах Договора о Европейском Союзе.

Особое место в этом разделе имеет статья 16, которая закрепляет право каждого лица на защиту относящихся к нему персональных данных и порядок регламентации и защиты этого права в законодательстве ЕС.

Часть вторая «Недискриминация и гражданство Союза» (статьи 18—25) в соответствии с ее названием содержит две группы положений:

• во-первых, нормы, запрещающие внутри ЕС дискриминацию между гражданами государств-членов (статья 18) и наделяющие институты Союза полномочиями вести борьбу с другими видами дискриминации — по признаку возраста, этнического происхождения и др. (статья 19);

• во-вторых, нормы, учреждающие гражданство Союза (параграф 1 статьи 20)⁷¹ и предусматривающие важнейшие права, приобретение и осуществление которых, как правило, связано с обладани-

⁷¹ Понятие гражданства Союза в идентичной формулировке содержится и в Договоре о Европейском Союзе (раздел 11 «Положения о демократических принципах»: статья 9).

ем этим гражданством — свобода передвижения и проживания на

всей территории ЕС и др. (параграф 2 статьи 20 — статья 24).

Последняя статья части второй (статья 25) допускает возможность дальнейшего расширения каталога основных прав граждан Союза при условии, что соответствующие положения будут ратифицированы всеми государствами-членами.

Как представляется, нормы части второй с точки зрения их предмета и значения более уместно было бы включить в базовый учредительный документ, то есть в Договор о Европейском Союзе. Однако с практической точки зрения этот аспект не имеет существенного значения, поскольку, как отмечалось выше, положения Договора о функционировании Европейского Союза и Договора о Европейском Союзе имеют одинаковую юридическую силу⁷².

Часть третья «Внутренняя политика и деятельность Союза» (статьи 26—197) представляет собой наиболее крупный структурный элемент комментируемого Договора. Предмет этой части — внутриполитическая компетенция ЕС, то есть полномочия его институтов издавать правовые акты и принимать другие меры в разных сферах общественных отношений, которые складываются внутри территории ЕС между государствами-членами, физическими и юридическими лицами.

Количество сфер общественной жизни, отнесенных к внутриполитической компетенции ЕС, в настоящее время достаточно велико (более 20). Поэтому часть третья Договора разбита на двадцать четыре раздела. Каждый из них посвящен одному конкретному направлению или группе взаимосвязанных направлений внутренней политики и деятельности Союза.

Первые разделы части третьей закладывают правовые основы внутреннего рынка Европейского Союза — единого экономического пространства ЕС, в рамках которого обеспечивается свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов⁷³. В разделе I сформу-

⁷² Включение норм о недискриминации и гражданстве не в Договор о Европей
ском Союзе, а в Договор о функционировании Европейского Союза служит
данью традиции, поскольку соответствующие правила ранее (в «старом» ЕС)
содержались в Договоре об учреждении Европейского сообщества 1957 г., но
вой редакцией которого является комментируемый Договор о функциониро
вании Европейского Союза.

⁷³ В первоначальной редакции Договора о функционировании Европейского
Союза (Договор о ЕЭС 1957 г.) для наименования единого экономического
пространства использовался термин «общий рынок». Понятие «внутренний
рынок» было введено в комментируемый Договор поправками Единого евро
пейского акта 1986 г., однако до настоящего времени сосуществовало с терми
ном «общий рынок». Лиссабонский договор 2007 г. полностью исключает по
следний термин из учредительных документов Союза, оставив только понятие
«внутренний рынок» ЕС. Вместе с тем, в средствах массовой информации и

 

48

49

лированы общие положения о внутреннем рынке ЕС, в том числе его понятие и задачи институтов ЕС, призванные обеспечить его сбалансированное функционирование (раздел I «Внутренний рынок»). Разделы II и IV посвящены регламентации основных принципов, на которых базируется правовой режим единого экономического пространства ЕС: принципа свободного передвижения товаров, включая основы таможенного союза в рамках ЕС {раздел II «Свободное передвижение товаров»), и принципов свободного передвижения физических и юридических лиц — субъектов экономической деятельности (наемных работников, предпринимателей и коммерческих организаций), услуг и капиталов {раздел IV «Свободное передвижение лиц, услуг и капиталов»).

В силу приоритетного значения, которое придавалось решению продовольственной проблемы и обеспечению продовольственной безопасности в м