ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ, ГОСУДАРСТВА-ЧЛЕНЫ И НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПАРЛАМЕНТЫ

Европейский Союз — организация, учредителями и участниками которой являются европейские государства, выступающие в качестве ее «государств-членов» (остальные государства земного шара соответственно признаются «третьими государствами», или «третьими странами»)⁹⁶.

⁹³ Судебная практика Суда Европейских сообществ и подчиненных ему трибуналов ЕС (в дальнейшем — Суда Европейского Союза) широко пользуется категорией «общие принципы права Сообщества», содержание которых выводится не только из учредительных документов и законодательства ЕС, но также из общих конституционных традиций государств-членов и источников международного права. После вступления в силу Лиссабонского договора указанные принципы будут выступать в качестве «общих принципов права Союза» в целом.

⁹⁶ В отличие от ряда международных организаций Европейскому Союзу не знакома категория ассоциированного членства. Страны мира, с которыми ЕС заключает соглашения об ассоциации, не приобретают отсюда никаких прав его члена и даже не становятся автоматически кандидатами на присоединение к ЕС.

 

74

75

Количество государств — членов Европейского Союза начиная с 1950-х годов (со времени создания Европейских сообществ) увеличилось более чем в четыре раза — с 6 до 27. Наиболее крупные «расширения» ЕС приходятся на первую декаду XXI века. В этот период членами Европейского Союза стали десять стран Восточной Европы и Средиземноморья (с 1 мая 2004 г.), к которым позднее присоединились еще два восточноевропейских государства — Болгария и Румыния (с 1 января 2007 г.).

Межгосударственный состав Европейского Союза обусловливает включение в его учредительные документы специальных положений, определяющих взаимоотношения ЕС с действующими и возможными будущими государствами — членами организации.

Первое место среди этих положений занимает статья 4 Договора о Европейском Союзе⁹⁷. В этой статье сформулированы основополагающие принципы взаимоотношений ЕС с его государствами-членами:

• принцип сохранения за государствами-членами остаточной ком
петенции, то есть компетенции, не предоставленной Союзу его
учредительными документами (параграф 1 статьи 4 Договора о
Европейском Союзе).

Этот принцип является непосредственным следствием другого, более общего принципа компетенции Союза — «принципа наделения компетенцией» — который, однако, не исключает в некоторых случаях выхода ЕС за рамки прямо закрепленной за ним компетенции (см. ниже, пункт 2.6 комментария);

• принцип соблюдения Союзом равенства государств-членов перед учредительными документами («Договорами»);

• принцип уважения Союзом национальной индивидуальности государств-членов, особенно применительно к установлению формы правления и территориального устройства и другим «основополагающим политическим и конституционным структурам»;

• принцип уважения Союзом основных функций государства с особым указанием на то, что вопросы поддержания национальной безопасности остаются в единоличной ответственности государств-членов.

Последние три принципа вместе содержатся в параграфе 2 комментируемой статьи 4 Договора о Европейском Союзе. Они также скорректированы некоторыми другими положениями учредительных документов ЕС.

⁹⁷ При подготовке Лиссабонского договора 2007 г. эту статью планировалось озаглавить «Отношения между Союзом и государствами-членами». Как отмечалось выше (пункт 2.1 комментария), в окончательном тексте «лиссабонской» редакции учредительных документов ЕС заголовки у статей было решено не вводить.

76

В частности, равенство государств-членов перед «Договорами» не исключает предоставления им неодинакового числа мест или голосов в органах Союза в зависимости от численности населения конкретной страны (квоты Германии, например, во много раз превышают квоты Мальты).

Национальная индивидуальность государств-членов подлежит уважению лишь при условии соблюдения ими ценностей Союза, нарушение которых может послужить основанием для введения санкций против государства-нарушителя (см. выше, пункт 2.3 комментария).

Наконец, уважение Союзом основных функций государства не препятствует принятию на европейском уровне законодательства и других мер, которые влияют на осуществление подобных функций, в том числе по вопросам обеспечения национальной безопасности (в рамках компетенции Союза по вопросам «пространства свободы, безопасности и правосудия»);

• принцип лояльного сотрудничества (параграф 3 статьи 4 Договора о Европейском Союзе) был зафиксирован еще в 1957 г. при подписании Римского договора. В силу этого принципа Союз и государства-члены обязаны проявлять уважение друг к другу и оказывать взаимное содействие при выполнении любых задач, вытекающих из учредительных документов (первое предложение параграфа 3).

Из этого общего правила для государств-членов вытекают три основополагающие обязанности, закрепленные во втором и третьем предложениях параграфа 3 комментируемой статьи: обязанность принимать меры любого характера, чтобы обеспечить выполнение своих обязанностей согласно учредительным документам и правовым актам институтов ЕС; обязанность содействовать Союзу в выполнении его задач; обязанность воздерживаться от любых мер, способных поставить под угрозу достижение целей Союза.

Вышеперечисленные обязанности были дополнены и конкретизированы в судебной практике (прецедентном праве) судов ЕС. В частности, они послужили основанием для признания принципа верховенства (примата) права ЕСнад внутригосударственным правом. Приверженность принципу верховенства, как его сформулировал еще в 1964 г. Суд Европейских сообществ, государства-члены подтвердили в специальной декларации к Лиссабонскому договору (Декларация № 17)⁹⁸.

⁹⁸ Содержание этой Декларации базируется на тексте статьи 1-6 проекта Европейской конституции 2004 г. Как отмечалось выше (см. раздел 1 комментария), при подготовке Лиссабонского договора 2007 г. государства-члены решили не включать принцип верховенства права ЕС непосредственно в учредительные

77

Условия и порядок вступления новых государствслужат предметом статьи 49, которая содержится в последнем разделе Договора о Европейском Союзе (раздел VI «Заключительные положения»).

Критерии приема в «новый» Союз не претерпели существенных изменений по сравнению с условиями, которые действовали до настоящего времени. Согласно комментируемой статье доступ в ЕС, в принципе, открыт для любого европейского государства (термин «европейский» не получил официального определения, что, очевидно, будет порождать новые дискуссии относительно географических пределов расширения ЕС)⁹⁹.

Другим критерием приема в ЕС служит приверженность государства ценностям Союза (см. выше, пункт 2.3 комментария), что предполагает не только их соблюдение на своей территории, но и обязательство содействовать их дальнейшему укоренению в случае приема в ЕС.

Остальные критерии приема в состав Союза, относящиеся, в частности, к экономическому потенциалу заинтересованных стран, определяются руководителями действующих государств-членов в рамках высшего органа политической координации ЕС — Европейского совета¹⁰⁰.

Процедура присоединения также не претерпела существенных изменений в сравнении с порядком, действовавшим в «старом» Союзе: заинтересованное государство подает заявку с просьбой о его приеме в ЕС; в случае одобрения заявки представителями всех действующих государств-членов в Совете Европейского Союза с заинтересованным государством (государством-кандидатом) проводятся перегово-

документы, а ограничиться ссылкой на него в специальной декларации, которая формально не имеет юридически обязательной силы. Тем не менее, данный факт не влияет на дальнейшее существование принципа верховенства, который продолжит применяться в «новом» Союзе как принцип, имеющий судебное (прецедентное) происхождение. На это обстоятельство прямо указано в заключении Юридической службы Совета Европейского Союза, приложенном к Декларации № 17.

¹⁾⁹ Среди действующих государств-членов одно находится на территории Малой Азии (Республика Кипр); административно-территориальные единицы некоторых государств-членов, хотя и являются частью ЕС, расположены в других частях земного шара, например Французская Гвиана (Южная Америка), испанские Канарские острова (Африка). Отдельными политиками и государственными деятелями высказывались мнения о допустимости приема в состав ЕС таких государств, как Сирия, Израиль, страны Северной Африки. Одно из последних — Марокко — даже обращалось с заявкой о присоединении ЕС.

¹⁰⁰ В настоящее время действуют так называемые «Копенгагенские критерии», согласованные на сессии Европейского совета в Копенгагене 22 июня 1993 г. Поправками Лиссабонского договора 2007 г. в статью 50 Договора о Европейском Союзе впервые включено положение, которое прямо уполномочивает Европейский совет устанавливать дополнительные критерии приема в ЕС.

ры, в ходе которых проверяется его соответствие вышеуказанным критериям приема.

Вступление в Союз оформляется договором о присоединении, который подписывают и ратифицируют, с одной стороны, все действующие государства — члены ЕС, с другой стороны — одно или несколько государств-кандидатов. Каждое государство-член, таким образом, имеет право абсолютного вето на любое расширение состава Европейского Союза.

Аналогичным правом располагает представительный институт ЕС — Европейский парламент — который высказывает свое согласие большинством от списочного состава депутатов (на практике голосование в Европарламенте проводится до подписания договора о присоединении; при отсутствии согласия Европарламента подобный договор подписан быть не может).

Принципиально новым положением учредительных документов Европейского Союза, перенесенным в них Лиссабонским договором 2007 г. из проекта Европейской конституции 2004 г., стало признание права государств-членов на добровольный выходиз состава ЕС (статья 50 Договора о Европейском Союзе).

Каждое из действующих государств — членов ЕС может принять соответствующее решение согласно своим конституционным правилам. Выход из состава ЕС производится на основании соглашения, которое нуждается в одобрении Европейского парламента. В случае недостижения соглашения выход может быть осуществлен в одностороннем порядке по истечении двух лет с момента подачи заинтересованным государством уведомления в Европейский совет.

В условиях, когда количество государств — членов ЕС приближается к тридцати, все более заметной становится внутренняя неоднородность Европейского Союза — с точки зрения уровня социально-экономического развития и политических приоритетов разных государств-членов, заинтересованности их народов и правительств в осуществлении тех или иных интеграционных проектов.

В этой связи с 1 мая 1999 г. (поправки Амстердамского договора 1997 г., пересмотренные Ниццким договором 2001 г.) учредительные документы ЕС предусматривают возможность продвинутого сотрудничества государств-членов в рамках Европейского Союза.

В«новом» ЕС соответствующие нормы будут закреплены в двух разделах «Договоров» — разделе IV «Положения о продвинутом сотрудничестве» Договора о Европейском Союзе, который содержит его самые общие, базовые принципы, и разделе III«Продвинутое сотрудничество» части шестой Договора о функционировании ЕС, который устанавливает детальные правила и процедуры.

 

78

79

Суть механизма продвинутого сотрудничества, как отмечалось выше (пункт 2.1 комментария), состоит в том, что институтам ЕС поручается осуществление дополнительных мероприятий в пределах их компетенции — но в отношении не всего Союза, а лишь отдельных его стран, пожелавших участвовать в продвинутом сотрудничестве.

Речь может идти, в частности, о более глубокой и масштабной гармонизации различных отраслей и институтов права на европейском уровне (например, налогового или уголовного права); об осуществлении институтами ЕС практических мер, касающихся только государств — участников продвинутого сотрудничества (например, реализация дополнительных программ внутри ЕС или осуществление дополнительных внешнеполитических демаршей на международной арене).

Количество сфер и проектов продвинутого сотрудничества, которые могут устанавливаться в рамках Союза, не ограничивается. Поэтому учредительные документы ЕС в оригинальной редакции используют этот термин во множественном числе — «продвинутые сотрудничества» (франц.: cooperations renforcees)¹⁰¹.

Учредительные документы также устанавливают некоторые ограничения для продвинутого сотрудничества. Эти ограничения призваны не допустить того, чтобы продвинутое сотрудничество наносило ущерб интеграции в рамках Европейского Союза в целом. Например, подобное сотрудничество не может вводиться в сферах, отнесенных к исключительной компетенции ЕС, или приводить к искажению конкуренции на внутреннем рынке Союза.

Решение об установлении продвинутого сотрудничества, по общему правилу, должно быть утверждено политическими институтами Европейского Союза, в состав которых входят граждане всех государств-членов (Европарламент, Совет и Комиссия)¹⁰².

¹⁰¹ Наиболее известной в настоящее время формой продвинутого сотрудничества
является издание институтами Союза законодательства и других мер в развитие
«Шенгенских достижений» (Шенгенских соглашений и основанных на них
правовых актов). Эта форма подчиняется специальным правилам, изложенным
в одном из протоколов к учредительным документам («Протокол о Шенген
ских достижениях, интегрированных в рамки Европейского Союза»), В про
двинутом сотрудничестве в рамках Шенгенских достижений изначально не
участвовали Великобритания и Ирландия. Впоследствии эти страны несколь
ко изменили свою позицию (частично присоединились к Шенгенским дости
жениям). Однако по сей день Великобритания и Ирландия не подпадают под
действие центрального элемента Шенгенских достижений — правил, обеспе
чивающих отмену пограничного контроля внутри ЕС и проведение единой
визовой политики, включая выдачу Шенгенской визы.

¹⁰² Особые правила установлены для продвинутого сотрудничества в рамках общей
внешней политики и политики безопасности. Здесь Совет Европейского Союза

Наконец, во избежание чрезмерной «сегментации» ЕС учредительные документы устанавливают минимальный порог в отношении количества государств-членов, способных устанавливать между собой продвинутое сотрудничество. В «новом» Союзе этот порог составляет не менее девяти стран (из двадцати семи государств-членов на 2007 г.). Остальные государства-члены сохраняют право в любой момент присоединиться к продвинутому сотрудничеству, что открывает путь к его постепенному распространению на всю территорию Европейского Союза'⁰³.

Наряду с продвинутым сотрудничеством в том виде, как оно рассмотрено выше, учредительные документы Европейского Союза допускают или даже прямо предусматривают другие формы развития более интенсивной интеграции отдельных государств-членов. К ним относятся, прежде всего, новый, ранее не существовавший механизм «постоянного организованного сотрудничества» в сфере военных потенциалов, который впервые предусмотрен Договором о Европейском Союзе и подчиняется специальным правилам Протокола о постоянном организованном сотрудничестве (см. ниже, п. 2.9 комментария)¹⁰⁴.

Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза, аналогично учредительным документам «старого» Союза, не исключают возможности членства стран ЕС в других интеграционных группировках. Имеются в виду, в частности, такие организации, как Бельтийско-люксембургский экономический союз и Бенилюкс, возникшие еще до формирования Европейских сообществ (статья 350 Договора о функционировании Европейского Союза), НАТО и другой военно-политический блок под названием ЗЕС — «Западноевропейский союз» (статья 42 и Протокол о статье 42 Договора о Европейском Союзе)¹⁰⁵.

принимает решение единолично по получении заключения Комиссии и, нового должностного лица ЕС — Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности (см. ниже, пункт 2.9 комментария). Подобный сценарий уже был реализован в области социальной политики ЕС. Решение о расширении полномочий ЕС в этой сфере первоначально натолкнулось на сопротивление Великобритании. Поэтому в 1992 г. вместе с Маастрихтским договором одиннадцатью из двенадцати государств-членов на то время было подписано особое Соглашение о социальной политике (термин «продвинутое сотрудничество» в то время еще не использовался). После изменения позиции Великобритании в 1997 г. нормы указанного Соглашения были инкорпорированы (включены) в соответствующий раздел Договора об учреждении Европейского сообщества, отныне Договора о функционировании ЕС. Указанный механизм, включая Протокол о постоянном организованном сотрудничестве, также был воспринят Лиссабонским договором 2007 г. практически в неизменном виде из проекта Европейской конституции 2004 г. Полноправными членами ЗЕС являются 10 из 27 стран Европейского Союза. Остальные состоят в этом формировании в качестве наблюдателей или ассо-

 

80

81

Признавая и расширяя возможности по развитию более интенсивной интеграции отдельных государств-членов как в рамках, так и вне рамок ЕС, Лиссабонский договор 2007 г. вслед за проектом Европейской конституции 2004 г. одновременно заложил дополнительные механизмы по усилению солидарности всех государств-членов друг с другом и с Европейским Союзом в целом.

Наиболее важными из них являются два, которые юридически отсутствовали в «старом» ЕС. Речь идет, во-первых, о принципе коллективной самообороны (параграф 7 статьи 42 Договора о Европейском Союзе). Этот принцип подразумевает обязанность государств-членов оказывать помощь и содействие тому из них, которое подвергнется вооруженной агрессии из-за рубежа.

Помощь и содействие должны оказываться всеми возможными средствами, но при соблюдении Устава ООН, а также с учетом обязательств по Североатлантическому договору 1949 г., который в статье 5 предусматривает аналогичное обязательство в рамках НАТО. Ссылка на НАТО была включена по настоянию наиболее «евроат-лантически» настроенных государств — членов ЕС. Однако ее наличие, как представляется, может на практике осложнить достижение самостоятельной коллективной самообороны внутри Союза, не зависящей от интересов неевропейских членов НАТО, таких как США и Канада.

Другой ключевой дополнительный механизм обеспечения солидарности государств — членов ЕС официально назван учредительными документами «условие солидарности» (статья 222 Договора о функционировании Европейского Союза)¹⁰⁶. В данном случае речь идет также о взаимопомощи государств — членов ЕС, но в ситуации, когда одно из них подвергается террористической атаке или становится жертвой стихийного бедствия или техногенной катастрофы («катастрофы, вызванной природными факторами или человеком»). Не исключается и оказание такой помощи военными средствами, предоставляемыми другими государствами-членами.

В рамках «условия солидарности» на Европейский Союз в целом, в свою очередь, возложена обязанность координировать действия по оказанию упомянутой выше помощи (через Совет Европейского Союза и состоящие при нем вспомогательные органы), а равно проводить регулярную оценку угроз, с которыми сталкивается Союз (через Европейский совет).

цитированных, участников. Подробнее см. примечание к упомянутому Протоколу о статье 42 Договора о Европейском Союзе. ¹⁰⁶ «Условием солидарности» называется последний раздел VII части пятой «Внешнеполитическая деятельность» упомянутого Договора. Данный раздел состоит из одной-единственной статьи — статьи 222.

Еще одним принципиальным вопросом, который непосредственно затрагивает правовое положение государств-членов в рамках Европейского Союза, является роль национальных парламентовв управлении этой организацией, особенно в вопросах подготовки законодательства ЕС.

С момента основания Европейских сообществ в 1950-е годы влияние органов народного представительства государств-членов на управление ЕС было весьма ограниченным. Оно сводилась, в основном, к обсуждению проектов ратификации учредительных документов ЕС или документов, вносящих в них поправки (ревизионных договоров).

Что касается издания текущего законодательства ЕС и принятия других решений на европейском уровне, то в этих вопросах правом выражать позицию государств-членов были наделены исключительно национальные правительства. Именно их члены (министры) и другие сотрудники традиционно заседают в составе главного законодательного института ЕС — Совета Европейского Союза, и многих сотен подготовительных и вспомогательных инстанций (комитетов), существующих при Совете и Европейской комиссии.

Такое положение дел в средствах массовой информации и научных трудах получило наименование «дефицит демократии» в ЕС. Его главным проявлением стала ограниченность прерогатив парламентских учреждений в вопросах обсуждения и принятия решений по вопросам европейской интеграции: органов народных представительств (парламентов) государств-членов, с одной стороны, и представительного института ЕС в целом — Европейского парламента, с другой стороны (о роли Европарламента в «новом» Союзе см. ниже, пункт 2.7.2 комментария).

Преодоление «дефицита демократии» в части повышения роли национальных парламентов стало еще одним вектором реформы ЕС, предпринятой при подготовке проекта Европейской конституции 2004 г. и затем подтвержденной и усиленной Лиссабонским договором 2007 г.

В соответствии с Лиссабонским договором в учредительные документы ЕС впервые включена статья, которая определила основные аспекты привлечения парламентов государств-членов к его работе (статья 12 раздела If «Положения о демократических принципах» Договора о Европейском Союзе)¹⁰⁷. Участие национальных парламентов, таким образом, отныне признано в качестве одного из общих принципов функционирования этой интеграционной организации (см. выше, пункт 2.3 комментария).

¹⁰⁷ В первоначальном проекте Лиссабонского договора 2007 г. эта статья была озаглавлена «Роль национальных парламентов».

 

82

83

Содержание указанного принципа конкретизировано в других статьях учредительных документов, а также в двух специальных протоколах к ним — «Протоколе о роли национальных парламентов в Европейском Союзе» и «Протоколе о применении принципов субсидиарное™ и пропорциональности»¹⁰⁸.

Основными формами, посредством которых обеспечивается привлечение национальных парламентов к участию в функционировании «нового» Союза, являются:

• предоставление сведений и документов: официальная передача национальным парламентам проектов новых законодательных актов ЕС, а также их информирование по другим вопросам, в частности относительно заявок о присоединении к Союзу новых государств (пункты «а» и «е» статьи 12 Договора о Европейском Союзе);

• наблюдение, контроль и оценка: в отношении соблюдения принципа субсидиарности как одного из основополагающих принципов, регулирующих осуществление компетенции Союза и ее разграничение с компетенцией государств-членов, а также в отношении политики и мероприятий ЕС в области «пространства свободы, безопасности и правосудия», включая деятельность его специализированных учреждений в этой сфере, таких как Евро-пол и Евроюст (пункты «Ь» и «с» статьи 12 Договора о Европейском Союзе).

Одной из наиболее интересных новелл Лиссабонского договора 2007 г. в этой области служит предоставление национальным парламентом права коллективно требовать пересмотра законопроектов ЕС, которые, по их мнению, противоречат принципу субсидиарности. Если законопроект все же принимается, то национальные парламенты уже в индивидуальном порядке могут инициировать подачу исков об аннулировании соответствующих правовых актов ЕС в Суд Европейского Союза (см. ниже, пункт 2.6 комментария);

• участие в пересмотре учредительных документов: посредством утверждения или отказа в утверждении ревизионных договоров или проектов поправок к ним либо путем наложения вето на решения, которые в рамках упрощенных процедур пересмотра изменяют отдельные статьи учредительных документов (пункт «d» статьи 12 Договора о Европейском Союзе);

• межпарламентское сотрудничество по вопросам, относящимся к функционированию ЕС (пункт «f» статьи 12 Договора о Европей-

Названные протоколы, разработанные в ходе подготовки проекта Европейской конституции 2004 г., заменяют собой одноименные протоколы, подписанные ранее вместе с Амстердамским договором 1997 г. Дополнительные положения, усиливающие роль национальных парламентов, были включены в эти протоколы уже непосредственно при составлении Лиссабонского договора 2007 г.

ском Союзе). Это сотрудничество традиционно проводится в рамках специального межпарламентского учреждения, которое было создано в 1989 г. и сохранится в «новом» Союзе, — Конференция органов, специализирующихся по делам Союза (раздел II «Межпарламентское сотрудничество» Протокола о роли национальных парламентов в Европейском Союзе).

Конференция, известная также по французской аббревиатуре COSAC, включает представителей специализированных комиссий или иных подразделений парламентов всех государств-членов по вопросам функционирования ЕС, а также представителей Европейского парламента.

Рассмотренные выше формы (механизмы) участия национальных парламентов в функционировании Европейского Союза являются общими для всех его государств-членов, так как вытекают непосредственно из учредительных документов ЕС. Наряду с ними государства-члены в индивидуальном порядке могут устанавливать дополнительные формы привлечения своих парламентов к европейским делам. Конституции многих стран ЕС содержат на этот счет специальные положения.

2.5. ГРАЖДАНСТВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА. ХАРТИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА ОБ ОСНОВНЫХ ПРАВАХ

Несмотря на свое международно-правовое происхождение (создание посредством «Договоров», заключенных государствами-членами ЕС и изменяемых с их общего согласия, в юридическом статусе и практической деятельности Европейского Союза изначально присутствовали государственно-подобные (федеративные) черты, роль которых со временем повышается (см. выше, раздел 1 комментария).

Одной из таких черт, несомненно, является гражданство Союза,юридически оформленное Маастрихтским договором 1992 г. и ставшее реальностью со дня его вступления в силу (1 ноября 1993 г.).

С этого момента статус граждан Союза был автоматически распространен на граждан всех его государств-членов. Само «союзное», или, как его часто называют, «европейское» гражданство выражается, главным образом, в предоставлении его обладателям дополнительных прав, вытекающих непосредственно из их юридической связи с Европейским Союзом в целом:

• свобода передвижения и проживания на всей территории Союза;

• право избирать и быть избранным в Европарламент и муниципальные органы в любом государстве-члене, где они проживают;

 

84

85

• право на защиту в третьих странах, то есть за пределами Союза, со стороны дипломатических и консульских представительств любого государства-члена (при условии отсутствия в конкретной третьей стране представительства государства, гражданином которого это лицо является);

• право петиций в Европейский парламент;

• право на подачу жалоб Европейскому омбудсману в случае нарушения порядка управления в деятельности институтов, органов и учреждений ЕС;

• право направлять обращения институтам и консультативным органам ЕС на любом из официальных языков Союза и получать ответ на том же языке;

• право доступа к документам институтов, органов и учреждений ЕС¹⁰⁹.

Основополагающим принципом правового статуса граждан Союза служит принцип недискриминации по признаку национального гражданства. Этот принцип адресован в первую очередь государствам-членам и предписывает им в сферах, подпадающих под действие права Европейского Союза, предоставлять гражданам других стран ЕС, как минимум, такой же объем прав и обязанностей, какой они предоставляют своим собственным гражданам"⁰.

Вышеуказанные положения содержались уже в предыдущих редакциях учредительных документов, причем принцип недискриминации по признаку национального фажданства закреплен в них еще с 1957 г. (содержался в первоначальном тексте Римского договора). Благодаря поправкам Амстердамского договора 1997 г. институты Европейского Союза приобрели также полномочия издавать законодательство и поощрительные меры, направленные на борьбу с дис-

Правом петиций, правом на подачу жалоб Европейскому омбудсману и правом доступа к документам также наделены другие физические лица, проживающие в ЕС, и юридические лица, имеющие там свое официальное место нахождения (юридический адрес).

В «старом» Европейском Союзе сложилась обширная судебная практика, обеспечивающая толкование и применение этого принципа применительно к различным ситуациям. В частности, Суд Европейских сообществ и подчиненные ему трибуналы ЕС проводят разграничение между прямой и косвенной дискриминацией. Последняя при определенных условиях может считаться допустимой (например, установление требования знания государственного языка, которое создает преимущества для граждан соответствующей страны). Отдельные исключения из принципа недискриминации закреплены в других статьях учредительных документов, например предоставление права государствам-членам не допускать иностранцев (в том числе граждан других стран ЕС) на работу в свою публичную администрацию при условии, что соответствующие посты предполагают наделение реальными властными полномочиями.

криминацией по другим основаниям (по признаку этнического происхождения, возраста, имущественного положения и т.д.).

Лиссабонский договор 2007 г. сохраняет и подтверждает вышеуказанные положения в полном объеме. В «новом» ЕС их источником будет служить часть вторая Договора о функционировании Европейского Союза, названная соответственно «Недискриминация и гражданство Союза».

В дополнение к ныне действующим правилам здесь также получили закрепление нормы о реализации нового коллективного права граждан Союза — «фажданской инициативы» — то есть адресуемого Европейской комиссии со стороны 1 млн граждан ЕС предложения подготовить законопроект с целью принятия на уровне ЕС новых правовых актов (см. выше, пункт 2.1 комментария).

Что касается других основных прав человека и гражданина (право на жизнь, наличную неприкосновенность, право собственности, свобода мысли, слова и вероисповедания, право на социальное обеспечение и т.д.), то в текстах учредительных документах Европейского Союза они прямо не зафиксированы. Это, однако, не означает их отсутствия в правовой системе ЕС и, как следствие, необязательности этих прав для институтов, органов и учреждений Союза в целом.

Еще с 1969 г. в судебной практике (прецедентном праве) Суда Европейских сообществ соблюдение основных прав признано в качестве одного из «общих принципов права Сообщества», а некоторые из этих прав даже провозглашены Судом как самостоятельные принципы правовой системы ЕС (например, принципы уважения права собственности или права на защиту)¹".

Предпосылкой и источником указанных принципов служат общие конституционные традиции государств-членов в этой области и международные договоры о правах человека, участниками которых являются все или подавляющее большинство государств — членов ЕС. Ключевое место среди подобных документов традиционно отводится Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ), подписанной в рамках Совета Европы в 1950 г., применяемой с учетом судебной практики (прецедентного права) Европейского Суда по правам человека (г. Страсбург) и являющейся сегодня подлинно общеевропейским «биллем о правах»¹¹².

См.: Sudre F. Droit europeen et international des droits de 1'homme. Paris: PUF, 2005. P. 139-143.

К. началу 2008 г. в ЕКПЧ участвовали все 47 стран Совета Европы, в том числе 27 государств — членов Европейского Союза. Российская Федерация подписала ЕКПЧ в 1996 г. после своего вступления в Совет Европы и ратифицировала в 1998 г. См.: Федеральный закон от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратифи-

 

86

87

Юридическая обязательность ЕКПЧ непосредственно для Европейского Союза была признана в его учредительных документах в 1992 г.: «Союз соблюдает основные права, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, подписанной в Риме 4 ноября 1950 г., и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов, в качестве общих принципов права Сообщества»¹¹³.

Проект Европейской конституции 2004 г., а вслед за ним Лиссабонский договор 2007 г. еще более усилили это требование. В соответствии с новой редакцией процитированной статьи Договора о Европейском Союзе (параграф 2 статьи 6 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора): «Союз присоединяется к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод».

Итак, отныне Европейский Союз вправе и обязан присоединиться к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод,то есть стать ее самостоятельным участником (при сохранении аналогичного качества за каждым государством — членом ЕС в отдельности)'¹⁴.

После присоединения Союза к ЕКПЧ граждане и другие субъекты основных прав, гарантированных этой Конвенцией, впервые получат возможность подавать в Европейский Суд по правам человека жалобы на действия и бездействие не только национальных властей (органов государств — участников ЕКПЧ), но и наднациональных инстанций Союза (институтов, органов, учреждений ЕС). При этом в обоих случаях сохранится ныне действующее условие о необходи-

кации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней».

¹¹³ Параграф 2 статьи F Договора о Европейском Союзе в первоначальной («маастрихтской») редакции 1992 г.; параграф 2 статьи 6 Договора о Европейском Союзе в редакции Амстердамского 1997 г. и Ниццкого 2001 г. договоров.

^1,4 Такая формула участия не является беспрецедентной. В настоящее время Европейский Союз (точнее, Европейское сообщество) параллельно своим государствам-членам уже участвует в ряде конвенций Совета Европы, например в конвенциях о борьбе с торговлей людьми, коррупцией, отмыванием денег. В то же время для присоединения Союза к ЕКПЧ необходимо предварительное вступление в силу Протокола № 14 к этой Конвенции, подписанного 13 мая 2004 г. Протокол № 14 (новый параграф 2 статьи 59 ЕКПЧ) открывает Союзу возможность стать участником ЕКПЧ, которая ранее была предусмотрена только для присоединения государств.

Для вступления в силу Протокола № 14 необходима его ратификация всеми государствами — участниками ЕКПЧ. На момент под