В. Европейская комиссия

Европейская комиссия институт Европейского Союза, сходный по многим признакам с правительствами государств. Среди институтов ЕС Комиссия осуществляет наиболее широкий круг функций, которые обеспечивают ей роль, во-первых "хранителя" Союза и его правовой системы, во-вторых, "мотора", обеспечивающего дальнейшее развитие интеграционных процессов, в-третьих, административной инстанции, осуществляющей исполнительную власть на основании и во исполнение учредительных документов и законодательства ЕС.

В учредительных документах "нового" Союза в редакции Лиссабонского договора 2007 г. функции Европейской комиссии классифицированы на несколько групп, которые не всегда четко обособлены друг от друга (параграф 1 статьи 17 Договора о Европейском Союзе):

1) Продвижение общих интересов Союза и разработка инициатив по его дальнейшему развитию.

В институциональном механизме ЕС, как он начал складываться в 1950-е годы в рамках Европейских сообществ, Комиссия изначально выступает в качестве подлинно наднациональной инстанции, состоящей из независимых европейских должностных лиц - комиссаров.

Комиссары, хотя и являются гражданами государств-членов (см. ниже), в своей деятельности обязаны руководствоваться исключительно интересами ЕС в целом. Они не вправе не только получать, но даже запрашивать какие-либо указания ("инструкции") у национальных правительств или иных институтов, органов, учреждений (параграф 3 статьи 17 Договора о Европейском Союзе; статья 245 Договора о функционировании ЕС).

По этой причине именно на Комиссию традиционно возлагается функция выявлять "общие интересы" интересы ЕС и продвигать их, в частности, за счет выдвижения новых инициатив, которые вносятся ею рассмотрение Европейского парламента, Совета Европейского Союза и - в важнейших случаях - Европейского совета.

Отсюда главная традиционная прерогатива Комиссии в рамках рассматриваемой функции, которая подтверждена и усилена в учредительных документах "нового" Союза - ее "монополия" на правотворческую инициативу (параграф 2 статьи 17 Договора о Европейском Союзе) - делающая Комиссию реальным двигателем ("мотором") интеграционных процессов в ЕС.

По общему правилу, законодательные акты "нового" Союза могут издаваться только по предложению Комиссии. Во многих случаях учредительные документы также закрепляют исключительное право Комиссии вносить проекты иных правовых актов, не относящихся к категории законодательных (например, проекты актов по координации экономической политики и осуществлению денежной политики ЕС в рамках "экономического и валютного союза").

2) Обеспечение соблюдения и надзор за применением учредительных документов, законодательных актов и других источников права ЕС под контролем Суда Европейского Союза.

В рамках данной функции Комиссия выполняет своего рода "общий надзор" за претворением в жизнь правовых норм Союза на территории всех государств-членов и самими этими государствами.

При обнаружении противоправных (с точки зрения права ЕС) действий и фактов бездействия государств Комиссия уполномочена возбуждать против них расследование и, в случае доказанных нарушений, привлекать государства к ответственности перед Судом Европейского Союза (самостоятельно наказывать государства Комиссия не вправе).

Надзорная функция Комиссии одна из ключевых прерогатив этого института, которая обеспечивает ей роль "хранителя" достижений европейской интеграции. В настоящее время эта прерогатива в полном объеме действует только в рамках Европейских сообществ (то есть первой опоры "старого" Союза).

В "новом" Союзе упомянутое ограничение снимается, что фактически приведет к расширению контроля Европейской комиссии и Суда Европейского Союза за государствами-членами (статьи 258 и 260 Договора о функционировании ЕС). В частности, Комиссия получит право привлекать государства-члены к ответственности за нарушение уголовного законодательства Союза и других актов ЕС.

Кроме того, в рамках своих исполнительных полномочий Комиссия на основании правовых актов Европейского парламента и Совета может быть уполномочена накладывать санкции в виде штрафов на предприятия за нарушение отдельных норм права ЕС. Такими полномочиями Комиссия в настоящее время располагает, в частности, в сфере права конкуренции (антимонопольного права) ЕС, а накладываемые ею штрафы достигают сотен миллионов евро (например, штраф в размере около 500 млн. евро на компанию "Майкрософт" за злоупотребление доминирующим положением на рынке ЕС).

В случае наделения Комиссии штрафными полномочиями, контроль за их реализацией также осуществляет Суд Европейского Союза, который может отменить соответствующее решение или снизить размер штрафных санкций (статья 261 Договора о функционировании ЕС).

3) Исполнение бюджета и управление программами, в рамках которых ЕС финансирует различные проекты и мероприятия (научно-технические, образовательные и т.д.).

При реализации этой функции и соответствующих полномочий Комиссия подотчетна законодательным институтам ЕС. В частности, Европарламент по рекомендации Совета утверждает ее отчет об исполнении бюджета Союза за истекший финансовый год и освобождает Комиссию от связанных с этой деятельностью обязательств (статьи 317 - 319 Договора о функционировании ЕС).

4) Координационная, исполнительная и управленческая функции. В рамках этой группы функций Комиссия осуществляет многообразные виды деятельности: издание правовых актов на основании делегированных полномочий или в качестве исполнительных мер; содействие проведению консультаций и диалога между представителями работников и работодателей на европейском уровне, а также координация мероприятий государств-членов в сфере социальной политики (статьи 154, 156 Договора о функционировании ЕС); сбор информации и проведение проверок (статья 337 Договора о функционировании ЕС); участие в подготовке и проведении заседаний министров государств-членов, входящих в зону евро (статья 1 Протокола "О Еврогруппе") и т.д.

5) Представительство Европейского Союза на международной арене, кроме общей внешней политики и политики безопасности, где представителями выступают Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности и Председатель Европейского совета.

6) Подготовка инициатив по составлению программ деятельности Союза. Данная прерогатива Комиссии также может быть отнесена к разряду координационных. Однако объектами координации здесь выступают не государства-члены, а другие институты Союза (прежде всего, Европейский парламент и Совет), которые совместно с Комиссией несут ответственность за разработку и реализацию политики Союза.

Порядок формирования Европейской комиссии не претерпел кардинальных изменений в сравнении с правилами, действовавшими в "старом" Европейском Союзе (параграф 7 статьи 17 Договора о Европейском Союзе). Как и ранее, утверждение состава Комиссии будет производиться по взаимному согласию, с одной стороны, межправительственных институтов Союза (Европейского совета и Совета), с другой стороны, института, представляющего народы Союза в целом (Европейского парламента).

Учредительные документы как "старого", так и "нового" ЕС предписывают получение Комиссией двух вотумов доверия со стороны Европарламента: сначала Председателю, затем всей Комиссии в целом. При этом Лиссабонским договором 2007 г. вслед за проектом Европейской конституции 2004 г. впервые введено требование учитывать результаты выборов в Европейский парламент. Указанное требование, в принципе, должно приводить к избранию Председателем Комиссии политика, принадлежащего к партии парламентского большинства. Отказ Европейского парламента одобрить предложенного ему Европейским советом кандидата в Председатели Комиссии отныне закрывает путь к повторному выдвижению этой кандидатуры.

Вотум недоверия, влекущий отставку Комиссии в полном составе, может быть вынесен только Европейским парламентом (см. выше). Как и в прошлом, допускается отрешение от должности (принудительная отставка) отдельных комиссаров по решению Суда Европейского Союза или по требованию Председателя Комиссии (параграф 6 статьи 17 Договора о Европейском Союзе; статья 247 Договора о функционировании ЕС).

Количественный состав Комиссии в последние годы являлся предметом интенсивных дебатов, которые приобрели особую остроту при подготовке Ниццкого договора 2001 г. и, особенно, проекта Европейской конституции 2004 г.

С одной стороны, Комиссия институт, который обязан действовать исключительно в общих интересах Союза, а ее члены (комиссары) должны быть полностью независимы от властей национальных государств. Отсюда, в целях более эффективной организации работы Комиссии, желательно сделать ее состав относительно компактным, в частности, с учетом необходимости распределения должностных обязанностей между комиссарами.

С другой стороны, многие государства-члены (особенно, из числа восточноевропейских) проявляли нежелание расставаться с традиционной прерогативой располагать "своим" гражданином в составе этого весьма влиятельного института ЕС.

По указанной причине в проекте Европейской конституции 2004 г., а вслед за ним в поправках Лиссабонского договора 2007 г., была установлена компромиссная формула:

общее число членов Комиссии должно составлять 2/3 от количества государств-членов (18 человек для Европейского Союза в составе 27 стран). При этом между государствами-членами должна производиться строго равноправная ротация в отношении присутствия их граждан в Комиссии (в порядке, установленном Европейским советом);

чтобы сделать количественные параметры Комиссии более гибкими, Европейский совет наделяется правом изменять указанное число. С этой целью он принимает решение, постановляя единогласно (то есть с согласия всех государств-членов);

как и в случае новой формулы определения квалифицированного большинства в Европейском совете и Совете (см. выше), в отношении состава Комиссии вступление в силу новых правил отсрочено до 1 ноября 2014 г. Первый состав Комиссии, сформированный с учетом поправок Лиссабонского договора, должен комплектоваться по прежней формуле "одно государство один комиссар", то есть должен насчитывать 27 человек.