Вопрос №2: Проблемы правового регулирования народной законодательной инициативы граждан

Народная правотворческая инициатива граждан - довольно новый институт непосредственной демократии, появившийся в законодательстве и науке в последнее десятилетие XX в. Его можно считать производным от права граждан на участие в осуществлении государственной власти и местного самоуправления (ст. 3 и 32 Конституции РФ) и права на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ).

Впервые правотворческая инициатива граждан получила закрепление в ст. 25 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". По названному Закону граждане обладали этой весьма важной для них возможностью, только если она была закреплена в уставе муниципального образования. Ныне действующий аналогичный Федеральный закон от 6 октября 2003 г. такую оговорку не содержит. Это делает возможным реализацию правотворческой инициативы граждан независимо от наличия указания на нее в уставе муниципального образования и отсутствия муниципального правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан. В последней ситуации принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляется в соответствии со ст. 26 Федерального закона от 6 октября 2003 г. Таким образом, сфера применения правотворческой инициативы граждан распространена на все муниципальные образования Российской Федерации.

Новеллой Федерального закона от 6 октября 2003 г. является расширение сферы правовой регламентации данного круга общественных отношений. Это повлекло появление в последние четыре года значительного круга муниципальных правовых актов органов местного самоуправления, детально регламентирующих порядок реализации правотворческой инициативы граждан.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. не содержит определение понятия правотворческой инициативы граждан. Этот пробел восполнен нормами положений представительных органов местного самоуправления, регулирующих порядок реализации правотворческой инициативы. Как правило, правотворческая инициатива определяется как право граждан, обладающих избирательным правом, вносить на рассмотрение органов и должностных лиц местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Исключение из общего правила представляет определение понятия правотворческой инициативы Котельнической районной Думой Кировской области от 10 августа 2005 г. как формы непосредственного осуществления контроля определенной Законом группы граждан местного самоуправления посредством внесения ими проекта правового акта по вопросам местного значения, отмене или изменению ранее принятых нормативных правовых актов. Данный подход представляется неудачным, так как правотворческая инициатива - прежде всего возможность (право) граждан участвовать в осуществлении местного самоуправления, влиять на содержание муниципальных правовых актов.

Вполне естественно возникает вопрос: насколько применим термин "правотворчество" к органам местного самоуправления и их должностным лицам? В юридической литературе общепризнанным является положение, что правотворчество (нормотворчество) - это в принципе и главным образом государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение государственной воли в закон <1>. Государственное правотворчество понимается как деятельность государства, направленная на издание, изменение или отмену правовых норм или решений, которые санкционируют обычаи или иные источники права в качестве основания субъективных прав и обязанностей членов общества <2>.

--------------------------------

<1> См.: Общая теория права / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С. 151.

<2> См.: Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М., 1996. С. 148.

Органы местного самоуправления согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти. В юридической литературе существуют разные трактовки соответствующей нормы Конституции Российской Федерации. Думается, правы авторы, считающие, что исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти необходимо понимать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения государственных функций по "вертикали" <3>. Конституция Российской Федерации в ст. 12 как бы позволяет населению муниципального образования решать свои проблемы без вмешательства органов государственной власти, через свои органы, наделенные властными полномочиями, как нормотворческими, так и исполнительными. В силу этого местное самоуправление является автономной по своим полномочиям и деятельности частью общей российской государственности и государственности субъектов Российской Федерации <4>.

--------------------------------

<3> См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1994. С. 103.

<4> См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 136 - 137.

Исходя из сказанного, вывод о возможности правотворчества органов местного самоуправления, являющихся автономной частью общей российской государственности, не противоречит теоретическим представлениям о том, что правотворчество представляет собой преимущественно государственную деятельность.

Какие же органы местного самоуправления могут быть адресатом правотворческой инициативы членов местного сообщества? Исходя из предписаний Федерального закона от 6 октября 2003 г. и положений о правотворческой инициативе ряда муниципальных образований, правотворческая инициатива может быть адресована как представительному органу местного самоуправления, так и администрации муниципального образования, а также их должностным лицам. К сожалению, упоминание должностных лиц в качестве адресата правотворческой инициативы характерно не для всех муниципальных правовых актов <5>.

--------------------------------

<5> См.: Положение о правотворческой инициативе граждан в муниципальном образовании "Город Людиново и Людиновский район" от 12 февраля 2007 г. // "КонсультантПлюс". 2009.

Субъектом правотворческой инициативы является инициативная группа граждан. Членом инициативной группы может быть совершеннолетний дееспособный гражданин Российской Федерации, обладающий избирательным правом на выборах в органы местного самоуправления, проживающий на территории соответствующего муниципального образования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. устанавливает минимальную численность инициативной группы - 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

К сожалению, далеко не во всех положениях урегулированы требования, предъявляемые к инициативной группе граждан. В связи с этим заслуживает одобрения норма ст. 2 Положения о правотворческой инициативе граждан в муниципальном районе "Город Людиново и Людиновский район" Калужской области, закрепляющая, что инициативная группа граждан формируется на основе добровольного волеизъявления граждан путем включения их в список инициативной группы граждан. Максимальная численность инициативной группы граждан составляет 100 жителей муниципального района, обладающих избирательным правом. Выдвижение народной правотворческой инициативы производится либо лично инициаторами, либо на собраниях, митингах и иных публичных мероприятиях.

Предмет правотворческой инициативы определяется представительными органами местного самоуправления двояко. Первый вариант содержит перечень вопросов, которые могут быть предметом правотворческой инициативы. Так, согласно ст. 1 Положения о народной правотворческой инициативе граждан на территории города Ливны предметом правотворческой инициативы могут выступать:

- проект Устава города;

- внесение изменений и дополнений в Устав города;

- проекты правовых актов городского Совета народных депутатов;

- проекты постановлений и распоряжений главы города и главы администрации города;

- проекты других муниципальных правовых актов. Другой вариант решения этой проблемы имеет место в г. Москве. Закон г. Москвы "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве" содержит перечень вопросов, которые не могут быть предметом народной законодательной инициативы. В их числе вопросы: о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления, о приостановлении ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; о персональном составе органов государственной власти и местного самоуправления г. Москвы; о принятии или изменении бюджета г. Москвы, бюджетов муниципальных образований и государственных внебюджетных фондов, изменении финансовых обязательств города, административного округа, района; о территориальном делении г. Москвы; о введении, изменении и отмене налогов и сборов, а также освобождении от их уплаты; о полномочиях органов государственной власти и местного самоуправления г. Москвы; о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

В связи с возможностью выдвижения правотворческой инициативы лично инициаторами представляет интерес норма ч. 2 ст. 5 Закона Калужской области "О народной правотворческой инициативе", устанавливающая правило обязательного ее опубликования в средствах массовой информации. Данное правило имеет целью довести содержание правотворческой инициативы до сведения всего населения муниципального образования и позволяет заинтересованным гражданам принять участие в ее обсуждении и поддержать ее посредством личной подписи в подписном листе. Такой метод ознакомления населения с содержанием правотворческой инициативы более предпочтителен по сравнению с закрепленным в ряде положений муниципальных образований порядком, в соответствии с которым уполномоченные собранием граждан лица, осуществляющие сбор подписей, по требованию гражданина, ставящего свою подпись в подписном листе, обязаны представить для ознакомления текст проекта муниципального правового акта (ст. 5 Положения от 28 декабря 2005 г. "О порядке реализации правотворческой инициативы граждан города Тамбова"). Последний способ не позволяет ознакомить с текстом правотворческой инициативы все население муниципального образования.

Заслуживает одобрения норма ст. 8 Закона Калужской области "О народной законодательной инициативе", согласно которой народная правотворческая инициатива считается оформленной при соблюдении следующих требований:

- наличия опубликованного в средствах массовой информации текста инициативы и его машинописной копии;

- наличия необходимого количества подписей в поддержку инициативы, оформленных в соответствии с Законом.

Хотя положения о правотворческой инициативе граждан муниципальных образований прямо не закрепляют принципы свободного, добровольного, равного и непосредственного участия граждан в осуществлении правотворческой инициативы, но анализ их содержания позволяет выделить данные принципы.

Свободное участие граждан в осуществлении правотворческой инициативы вытекает из универсальной свободы гражданина. Гражданин свободен в принятии решения об участии или неучастии в осуществлении правотворческой инициативы. Со свободным участием несовместимо закрепление соответствующей обязанности гражданина, применение к нему негативных юридических последствий за отсутствие с его стороны поддержки правотворческой инициативы.

Добровольное участие в осуществлении правотворческой инициативы предполагает недопустимость прямого или косвенного принуждения, давления в форме угроз, физической расправы, политических, экономических и иных репрессий со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, групп и отдельных лиц на волеизъявление гражданина.

Равное участие в осуществлении правотворческой инициативы означает, что каждому члену местного сообщества государство предоставляет равные с другими его членами юридические возможности по подготовке и продвижению проекта муниципального правового акта, требованию отмены или изменения ранее принятых муниципальных нормативных правовых актов как представительного органа местного самоуправления, так и главы администрации муниципального образования.

Непосредственное участие гражданина в осуществлении правотворческой инициативы означает прежде всего, что между его волей и правотворческой инициативой нет какого-либо посреднического звена, которому гражданин перепоручил бы возможность волеизъявления по собственному усмотрению.

Инициативная группа в составе определенного нормативным правовым актом количества человек регистрирует правотворческую инициативу в органе местного самоуправления. Для этого в орган местного самоуправления, как правило, передаются: пояснительная записка, содержащая обоснование необходимости принятия муниципального правового акта, его целей и основных положений; текст проекта муниципального правового акта, предлагаемого к принятию, и список членов инициативной группы. В отдельных муниципальных образованиях требуют в качестве приложения к правотворческой инициативе дополнительно финансово-экономическое обоснование (в случае внесения проекта правового акта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат); протокол собрания, на котором было принято решение о создании инициативной группы граждан.

Документы, представленные инициативной группой, регистрируются органом местного самоуправления, что является основанием для сбора подписей в поддержку правотворческой инициативы.

Каким должен быть срок сбора подписей в поддержку правотворческой инициативы? В положениях муниципальных образований о правотворческой инициативе граждан ответа на данный вопрос нет. Думается, что это совершенно верное решение. Не должно быть каких-либо ограничений по срокам сбора подписей под правотворческой инициативой.

Федеральный закон устанавливает обязательность рассмотрения органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления проекта муниципального правового акта в трехмесячный срок со дня его внесения. Обязательным условием демократичности и гласности рассмотрения правотворческой инициативы органами местного самоуправления является обеспечение возможности представителям инициативной группы граждан изложения своей позиции при рассмотрении названного проекта.

Полагаем, что рассмотрение органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления правотворческой инициативы должно обязательно включать:

- проведение правовой, финансовой, социальной экспертизы предложений, содержащихся в зарегистрированной правотворческой инициативе;

- проведение публичных и депутатских слушаний, пресс-конференций, организацию выступлений в средствах массовой информации;

- получение официальных заключений по представленной правотворческой инициативе от государственных органов, органов местного самоуправления.

Целесообразно предоставление всем гражданам, организациям, общественным объединениям права вести агитацию за или против осуществления правотворческой инициативы, используя для этого собственные финансовые средства. Все расходы по реализации правотворческой инициативы несет инициативная группа.

В случае если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

По результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы, принимается одно из следующих решений:

- о принятии муниципального правового акта в предложенной редакции;

- об отклонении муниципального правового акта;

- о доработке проекта правового акта с учетом замечаний и предложений.

Гарантией осуществления правотворческой инициативы является гласность. В связи с этим полагаем необходимым правовое закрепление положения о том, что все решения органа местного самоуправления, касающиеся осуществления правотворческой инициативы, подлежат опубликованию в печати в течение установленного нормативным правовым актом срока (как правило, десять дней).