Правотворческий процесс: понятие и стадии

правотворческий процесс, т. е процесс принятия, изменения или отмены различных нормативных актов в широком смысле, который включает в себя два этапа:

подготовительный этап формирования права;

этап непосредственного создания правовых норм.

Ученые расходятся в числе и наименованиях выделяемых стадий. Эти расхождения связаны с тем, что стадийность наиболее отчетливо просматривается только в законотворчестве. Три стадии видны при любой разновидности правотворчества:

— подготовка проекта нормативного правового акта;

— принятие (прохождение) нормативного правового акта;

— введение в действие нормативного правового акта.

В законодательном процессе важное место отводится такой стадии, как законодательная инициатива. Право на нее получает конституционное закрепление. Оно предполагает обязанность законодательного органа рассмотреть вопрос об издании соответствующего закона, если инициатива исходит от субъекта названного права. В других случаях субъекты правотворческой инициативы, как правило, не указываются. Но надо признать, что инициатива издания акта присутствует всегда, какой бы акт не принимался.

Стадию подготовки проекта нормативного правового акта предваряет решение компетентного государственного органа о необходимости издания документа, о выработке проекта, о включении его в план правотворческих работ, о создании комиссии (или о поручении подготовить проект уже существующим органам или структурным подразделениям того или иного органа государства) и т. д. Затем начинается разработка (текста) проекта нормативного правового акта. В содержательном отношении это один из важнейших этапов правотворческого процесса. Именно здесь должны быть найдены и сформулированы положения, которые в дальнейшем станут нормами права.

На данном этапе ведется работа специальных органов, постоянных или временных, необходимо участие специалистов. Обязательной процедурой может быть согласование проекта нормативного правового акта с государственными органами, не участвующими в его разработке, но имеющими к разработанному проекту самое непосредственное отношение (например, министерства финансов, юстиции и т. п.). В случае подготовки достаточно важного документа предусматривается его предварительное обсуждение, ознакомление с содержанием проекта нормативного правового акта для максимального учета общественного мнения, мнений всех заинтересованных сторон. Эта процедура может предусматривать, во-первых, проведение заседаний подготовительных комиссий с привлечением специалистов или представителей заинтересованных сторон; во-вторых, рецензирование проекта учебными и научно-исследовательскими учреждениями, иными государственными и негосударственными организациями; в-третьих, обсуждение проекта наиболее важных нормативных актов в средствах массовой информации — в печати, на радио и телевидении и тому подобные мероприятия.

Стадия завершается доработкой проекта нормативного правового акта. Текст проекта нормативного правового акта редактируется окончательно перед внесением на рассмотрение правотворческого органа. Для этого в особых случаях (например, при окончательной доработке проектов конституций) может создаваться специальный орган — редакционная комиссия.

Содержание следующей стадии правотворческой деятельности — принятие (прохождение) нормативного правового акта — зависит в первую очередь от того, каким органом государства (единоначальным или коллегиальным) принимается официальный документ. В первом случае проект подписывается руководителем, хотя и здесь не исключены более сложные варианты, например, при возвращении проекта нормативного правового акта на доработку. Принятие нормативных правовых актов коллегиальным органом, например парламентом, представляет собой уже более длительный и более структурированный процесс, в котором можно выделить следующие этапы: во-первых, внесение проекта нормативного правового акта на рассмотрение правотворческого органа — этот этап заканчивается включением проекта нормативного правового акта в повестку дня; во-вторых, обсуждение проекта нормативного правового акта; в-третьих, доработку проекта нормативного правового акта; в-четвертых, принятие нормативного правового акта. Прохождение законопроекта в законодательном органе определено регламентными нормами.

При принятии закона парламентом его обсуждение проходит как в комитетах (комиссиях), так и на пленарных заседаниях палат, где законопроект при положительных результатах голосования становится законом. Обсуждение на пленарных заседаниях называется чтением законопроекта, и во многих государствах при принятии закона предусмотрены три обязательных чтения. При первом чтении депутаты решают, необходим ли вообще предлагаемый документ. Второе чтение предполагает тщательное, детальное обсуждение законопроекта: идет работа над его содержанием, принимаются либо отклоняются поправки, возможно голосование и по отдельным статьям, разделам документа. В третьем чтении законопроект обсуждается и принимается в целом. Свои особенности имеет и принятие решений на референдуме.

Последняя стадия правотворчества — введение в действие нормативного правового акта. Правотворческий процесс не может считаться полностью завершенным без включения в него различных процедур, совершаемых с уже принятыми нормативными правовыми актами до вступления их в юридическую силу: подписания, регистрации, официального опубликования или иных способов официального доведения содержания принятого нормативного правового акта до его адресатов и т. п. Многие нормативные правовые акты подлежат обязательному официальному опубликованию — помещению в официальное издание, на которое можно ссылаться.

Содержание заключительной стадии правотворчества также в большей степени зависит от вида принимаемых нормативных правовых актов. Официальный текст принятого закона подписывается главой государства. Отказ от подписания закона — вето — может быть абсолютным и отлагательным. Абсолютное вето, когда к рассмотрению закона парламент более не возвращается, ушло в прошлое. При отлагательном вето парламент вновь рассматривает закон с возражениями главы государства или без таковых. Отлагательное вето преодолевается повторным принятием закона, при этом может быть необходимо квалифицированное большинство голосов.