ВОПРОС 1. Система органов местного самоуправления: общая характеристика и структура

Закон 2003 г. устанавливает, что органы местного самоуправления — это избираемые непосредственно населением и (или) формируемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В систему органов местного самоуправления входят следующие структуры:

1. В зависимости от способа формирования органы местного самоуправления делятся на выборные и создаваемые в другом (невыборном) порядке:

Выборные органыобразуются в результате муниципальных выборов, проводимых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Избрание в таком порядке присуще местным представительным органам, главам муниципальных образований, контрольным органам местного самоуправления (законодательство предусматривает возможность избрания последних населением непосредственно).

Другие органыместного самоуправления образуются представительными органами посредством: назначения (глава местной администрации); избрания (контрольный орган муниципального образования).

2. Способы функционирования и принятия решений обусловливают дифференциацию органов местного самоуправления на коллегиальные и единоличные:

Коллегиальные органы(представительные, администрации, контрольные) осуществляют деятельность в коллективном порядке. Коллегиальность как форма организации управления выражается в том, что названные органы местного самоуправления представляют собой коллегию (представительные) либо имеют в своем составе коллегию (местная администрация). По сути, представительный орган, объединяющий группу депутатов, есть коллегия лиц, совместно обсуждающих и решающих вопросы местного значения; коллегия, которая правомочна, принимать решения, имеющие обязательную юридическую силу. Местная администрация, напротив, — орган управления, в структуре которого есть коллегия. В состав коллегии входят, как правило, руководители администраций высшего и среднего звена. Решения коллегии проводятся в жизнь актами главы муниципального образования (если он руководит администрацией) либо главы местной администрации. Сложившаяся практика свидетельствует о наращивании коллегиальных начал в работе местных администраций.

К единоличным органамместного самоуправления в теории конституционного права относится глава муниципального образования и глава местной администрации. Вопрос о правомерности наделения главы муниципального образования положением органа местного самоуправления рассматривался Конституционным Судом РФ. По мнению Суда, понятия «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими. Должностное лицо, отмечает Конституционный Суд РФ, в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве муниципального органа.

3. Степень необходимости определяет существование обязательных и факультативных органов местного самоуправления:

Закон 2003 г. называет обязательнымипредставительный орган, местную администрацию и главу муниципального образования. Независимо от вида самоуправляющейся единицы, ее размеров, плотности и численности проживающего в ней населения, прочих показателей наличие местной думы, администрации и главы муниципального образования является обязательным требованием (в отличие от Закона 1995г., который называл обязательным только представительный орган). Возрастание числа обязательных органов местного самоуправления- справедливая мера. Возведение главы муниципального образования в ранг необходимого для самоуправляющейся территории органа соответствует его статусу высшего
должностного лица местного самоуправления. Обязательное наличие местной администрации уравновешивает баланс представительной и исполнительной власти в границах муниципального образования. Прочие органы местного самоуправления следует воспринимать как факультативные. В разряд таких органов попадают глава местной администрации, контрольный орган и избирательная комиссия муниципального образования.[135]

4. Характер компетенции определяет деление органов местного самоуправления на органы общей и специальной компетенции:

К числу органов общей компетенции следует отнести представительные, исполнительные органы, глав муниципальных образований и местных администраций. В их ведении нахо дятся все вопросы местного значения муниципальной единицы.

К органам специальной компетенцииотносятся контрольные органы, избирательные комиссии муниципальных образований, деятельность которых ограничена финансово-бюджетной или избирательной сферами.

Законодательство выдвигает несколько общих требований к муниципальным органам. Порядок их формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность и подконтрольность, иные вопросы организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований. Наименования представительных и исполнительных органов, глав муниципальных образований и местных администраций должны устанавливаться региональными законодательными актами с учетом исторических, национальных и иных местных традиций.

Оставаясь в конституционных рамках, Закон 2003 г. подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем, Закон 2003 г. допускает участие государства в формировании муниципальных органов, назначении и освобождении от должности должностных лиц самоуправления в случаях, им установленных. Представители региональных органов государственной власти входят в состав конкурсной комиссии на замещение должностей глав местных администраций муниципальных районов и городских округов. По заявлению руководителя высшего исполнительного органа субъекта Федерации может быть расторгнут контракт с главой местной администрации. Едва ли это можно назвать государственной экспансией в кадровой сфере местного самоуправления, но определенные рычаги влияния государственная власть, несомненно, получает. Учитывая, что Закон 1995 г. запрещал замещение каких-либо муниципальных должностей путем назначения органами государственной власти, ныне действующие законодательные положения свидетельствуют о приближении государства, пусть и нерешающем, к расстановке кадров в муниципальных образованиях, деятельности представительного органа и депутатов.

Закон 2003 г. воспроизводит норму ст. 12 Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, тем самым образуют свою самостоятельную систему[136]. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных ч. 5 и 11 ст. 37 нового Федерального закона.

Новым в структуре органов местного самоуправления является положение, в соответствии с которым в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования структура органов определяется населением на местном референдуме (муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек— на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования. Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляются органами государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования. При этом органы государственной власти субъекта РФ проводят местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума (схода граждан) выступила группа избирателей муниципального образования численностью не менее 3% от общей численности избирателей муниципального образования, организовавшая сбор подписей граждан и представление подписных листов в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном новым Федеральным законом, другими федеральными законами для проведения местного референдума. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации проверяет подлинность собранных подписей граждан, назначает дату проведения местного референдума (схода граждан), осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, (другими федеральными законами полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума (схода граждан).

Завершая общую характеристику органов местного самоуправления, следует отметить, что затраты на их содержание осуществляются целиком за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований. Источники, предназначенные самоуправляющимся территориям в качестве финансовой помощи государства (дотации, субсидии и субвенции), иные финансовые средства (например, заемные), никоим образом не могут расходоваться на содержание местных органов власти. Статья 35 Закона 2003 г. устанавливает, что управление или распоряжение представительным органом или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускается, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа и депутатов.