ВОПРОС 4. Исполнительные органы местного самоуправления

Местная администрация представляет собой исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, наделенный полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию в установленном законом порядке.

Местная администрация обладает следующими признаками:

1) с 1991г. (со времени появления Закона «О местном самоуправлении в РСФСР») администрации обособились от Советов, превратились в организационно и функционально автономные органы местного самоуправления. Таковыми они остаются и в настоящее время.

2) администрации являются органами общей компетенции, осуществляющими организационно-распорядительные и исполнительные полномочия по предметам ведения муниципальных образований. Именно это обстоятельство обеспечивает местным администрациям функциональную самостоятельность и организационно-структурное своеобразие;

3) местные администрации в соответствии с Законом 2003 г. приобрели статус обязательных органов в системе муниципальной власти. Прежде даже сам термин «местная администрация» не находил отражения в Законе. Вот почему исполнительные органы фактически получили статус обязательных органов местного самоуправления благодаря уставам муниципальных образований и без законодательной поддержки Федерации и регионов. Этот пример демонстрирует ситуацию, когда законодательный пробел восполнен практикой, самой жизнью;

4) местные администрации, которые в соответствии с уставами муниципальных образований обладают правами юридических лиц, регистрируются в форме муниципальных учреждений. Законодательным образом признано, что юридическими лицами могут быть также структурные подразделения администрации — не все, а только те, кому этот статус нужен с точки зрения целесообразности. Решение данного вопроса находится в ведении представительного органа местного самоуправления;

5) администрация имеет разветвленную и неоднородную структуру, которая включает в себя руководителей исполнительного органа, аппарат, подразделения администрации.

Глава местной администрации и его заместители являются руководящими должностными лицамиисполнительного органа местного самоуправления.

Заместители главы администрации осуществляют руководство отдельными отраслями местного хозяйства, деятельностью подчиненных им в соответствии с распределением обязанностей структурных подразделений администрации. Глава определяет число своих заместителей и направления их работы (жилищно-коммунальное хозяйство; организация потребительского рынка; экономика и финансы; капитальное строительство; социальные вопросы).

Практический опыт свидетельствует о целесообразности закрепления за каждым из заместителей однородных взаимосвязанных между собой направлений. Например, заместитель главы администрации по социальным вопросам руководит деятельностью структурных подразделений в сфере образования, здравоохранения, культуры и спорта. Он же курирует соответствующие муниципальные учреждения: школы, больницы, аптечные предприятия, детские дошкольные учреждения и т. д.

Аппаратобъединяет совокупность внутренних подразделений, основное назначение которых заключается в оказании содействия руководству администрации, координации деятельности ее структурных подразделений. Основными направлениями работы аппарата являются организационное, юридическое, информационное, материально-техническое обеспечение администрации. Аппарат выполняет также контрольные функции. Структурные звенья аппарата не пользуются правом издания юридических актов, не имеют в подчинении каких-либо хозяйственных объектов. Руководители соответствующих подразделений не распоряжаются кредитами. Служебные отношения определяют горизонтальное подчинение аппарата руководителям местной администрации. Традиционно аппарат администрации образуют организационный отдел, информационно-аналитическая служба, отдел по работе с обращениями граждан, юридический комитет, отдел кадров, отдел хозяйственно-технического обеспечения, архив и т. д. Их деятельность носит функциональный и вспомогательный характер, регулируется положениями, утвержденными главой местной администрации.

Специализированные подразделенияадминистрации охватывают территориальные, отраслевые и функциональные органы. Они носят различные наименования - отделы, управления, комитеты, в зависимости от нескольких факторов: их значимости в обеспечении жизнедеятельности муниципального образования; количества подчиненных им предприятий и учреждений; точки зрения руководителя администрации и представительного органа, которые формируют структуру местной исполнительной власти.

Наличие территориальных органов управления свойственно преимущественно крупным муниципальным образованиям — городским округам. В городах, имеющих районное деление, — это администрации районов в городе. Крупные подразделения городской администрации обычно имеют территориальные органы управления в администрациях районов.

Отделы, управления и комитеты, образующие группу специализированных структурных звеньев администрации, классифицируются на отраслевые и функциональные.

Отраслевые подразделения (управления образования, здравоохранения, благоустройства, комитеты по транспорту и связи, жилищной политике, организации бытового обслуживания населения и др.) осуществляют управление соответствующими отраслями муниципального хозяйства, широко развитой сетью муниципальных учреждений и предприятий.

Функциональные звенья администрации (комитеты по экономике, управлению муниципальным имуществом, финансово-бюджетные управления) выполняют функции, охватывающие все или многие отрасли местного хозяйства:

Специализированные отделы и управления подчинены главе администрации и его заместителям, т. е. речь идет о горизонтальной подчиненности, которая является доминирующей в отношениях, касающихся руководства структурными подразделениями. Имевшая место в советский период система двойного подчинения (горизонтального и вертикального) в настоящее
время себя почти изжила. Главная причина тому состоит в организационном обособлении местного самоуправления от государственной власти. Тем не менее исключения из правила остаются: отдельные проявления системы двойного подчинения все еще сохраняются. Яркий пример: правовое положение финансово-бюджетных управлений местных администраций. Занимаясь, более чем на 90% от общего объема своей деятельности проблемами бюджетов, муниципальных образований» они тем не менее являются территориальными органами региональных министерств (главных управлений) финансов, входят в единую систему финансовых органов субъектов Федерации. Начальники местных финансово-бюджетных органов, как правило, назначаются на должность министрами (начальниками главных управлений) финансов субъектов РФ по представлению глав муниципальных образований.

В структуре местных администраций есть подразделения, наличие которых продиктовано переданными органам местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Например, государственная функция регистрации актов записи гражданского состояния находится в перечне этих полномочий. Ее осуществляют управления ЗАГС, являющиеся функциональными подразделениями администрации муниципальных образований. Аналогичное положение занимают государственные инспекции архитектурно-строительного надзора, инспекции государственного технического надзора. Их руководители назначаются и освобождаются от должности главами муниципальных образований по согласованию с вышестоящими государственными органами. Действия указанных должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящие инспекции, в органы местного самоуправления. Словом, Они тоже находятся в системе отношений двойного подчинения.

Статус специализированных отделов и управлений характеризуется несколькими признаками. Во-первых, они являются органами специальной компетенции (по управлению определенной отраслью или сферой местного хозяйства). Их компетенция определяется либо местной администрацией как органом общей компетенции, решающим вопросы местного значения, либо вышестоящими органами управления (например, инспекцией гостехнадзора), либо специализированные звенья администрации наделены исключительными полномочиями вследствие специального законодательства. Во-вторых, они функционируют на основе положений о них, утверждаемых главой администрации. В-третьих, окончательное решение о создании того или иного подразделения до настоящего времени принадлежало в основном руководителям администраций, которые утверждали ее структуру и штаты. В соответствии с Законом 2003 г. это право перешло к местным представительным органам. В-четвертых, руководители структурных подразделений назначаются на должности, как правило, главами администраций. Распространено также их назначение местной думой по представлению главы администрации. В-пятых, руководители исполнительных органов при необходимости отменяют приказы начальников отделов и управлений. Они объявляют им дисциплинарные взыскания, меры поощрения. В-шестых, специализированные отделы, как и подразделения аппарата, находятся на бюджетном финансировании. Прежде возможность самозарабатывания финансовых средств активно использовалось многими подразделениями администрации. Однако; после того как судебные инстанции стали применять положения Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции иограничении монополистической деятельности на товарных рынках», запрещающие совмещение функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, подобная деятельность пошла на убыль.[143]

Структура местного исполнительного органа — явление подвижное. Она должна быть ориентирована на задачи, стоящие перед местной властью. Их усложнение, появление новых направлений деятельности неизбежно вызовет обновление администрации. Именно так было в начале 90-х гг. XX в., когда в структуре местных исполнительных органов возникли комитеты по экономике и экологии, управлению муниципальным имуществом, управлению товарного рынка, социальной политике, поддержке предпринимательства.