Методы оказания прямой финансовой поддержки

Наличие закрепленных доходов присуще всем бюджетам субъектов РФ, однако их материальный объем не всегда в достаточной мере покрывает затраты соответствующего публичного образования. В этой связи у вышестоящих органов власти возникает необходимость ежегодного предоставления отчислений от своих источников доходов в нижестоящие бюджеты в целях сбалансирования их доходов и расходов. Путем установления таких отчислений осуществляется регулирование каждого бюджета.

Бюджетное регулирование — это предоставление конкретным бюджетам вышестоящими государственными органами дополнительно к твердо закрепленным за ними средствам регулирующих доходов и их распределение между различными бюджетами в целях сбалансирования каждого из них.

Регулирующие доходы бюджетов определяются ч. 1 ст. 48 БК РФ как “федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов”.

В российской практике бюджетной деятельности используются два метода передачи регулирующих доходов в нижестоящие бюджеты: 1) метод отчислений от федеральных регулирующих налогов и иных платежей; 2) метод оказания прямой финансовой поддержки.

В процессе бюджетного регулирования между представительными (законодательными) органами вышестоящего и нижестоящего уровней складываются правоотношения относительно отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и иных платежей, передаваемых в бюджеты субъектов РФ или муниципальных образований в качестве регулирующих доходов. Правоотношения этой группы носят ярко выраженный властный характер, поскольку нормативы отчислений устанавливаются Российской Федерацией или субъектом РФ в одностороннем порядке. Особенностью отчислений от федеральных и региональных налогов и иных платежей как объекта межбюджетных правоотношений можно считать подвижность их количественного состава и материальной объема, что обусловлено ежегодным принятием законов о федеральном и региональных бюджетах.

Другим методом бюджетного регулирования является оказание прямой финансовой поддержки.В соответствии со ст. 133 БК РФ прямая финансовая поддержка из федерального бюджета бюджетов субъектов Федерации осуществляется в следующих формах: 1) предоставление дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ; 2) предоставление субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;
3) предоставление бюджетных кредитов; 4) предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов.

Дотация — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенция — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на безвозмездной или безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидия — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Выделение субсидии предполагает долевое участие в финансировании государственных или муниципальных мероприятий. При этом право собственности на объект, финансируемый за счет субвенций (проект, программу и т.п.) не изменяется.

Предоставление финансовой помощи осуществляется с целью:

– выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности;

– финансирования отдельных целевых расходов.

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты.

Перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета Российской Федерации.

Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств. Пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены расходы (при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы), не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств.

Порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется федеральным законом.

Субвенции и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, а именно:

– расходов по федеральным целевым программам;

– капитальных расходов;

– расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

– иных целевых расходов.

Порядок предоставления и расчет субвенций и субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации определяются специальным федеральным законом либо федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Основные условия предоставления финансовой помощи заключаются в следующем. Финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта Российской Федерации предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации через Федеральное казначейство Российской Федерации.

Субъект Российской Федерации - получатель финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:

– ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);

– предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 процента расходов бюджета субъекта Российской Федерации;

– предоставлять государственные гарантии субъекта Российской Федерации в размере, превышающем 5 % расходов бюджета субъекта Российской Федерации.

Муниципальное образование - получатель финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:

– ставить муниципальных служащих, финансируемых за счет средств местного бюджета, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими учреждений субъектов Российской Федерации (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);

– предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем
3 % расходов местного бюджета;

– предоставлять муниципальные гарантии в размере, превышающем 5 % расходов местного бюджета.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает открытый перечень целевых расходов бюджетов субъектов РФ, для финансирования которых из федерального бюджета могут предоставляться субвенции и субсидии. К названным целевым расходам относятся федеральные целевые программы, капитальные расходы, расходы, передаваемые из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, и иные целевые расходы (п. 1 ст. 136 БК РФ). Предоставление субсидий и субвенций из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ должно быть предусмотрено федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами (п. 1 ст. 78 БК РФ).

В настоящее время субсидии и субвенции из федерального бюджета направляются, как правило, на: оказание финансовой помощи районам Крайнего Севера в виде финансирования расходов по завозу товаров и погашению кредитов; компенсацию тарифа на электроэнергию территориям Дальнего Востока; частичную компенсацию жителям северных районов строительства жилья и т.п.

В 1994 г. был введен новый механизм межбюджетных отношений, при котором основным регулятором их стал выступать Целевой Фонд финансовой поддержки регионов, формируемый в определенном размере от суммы налоговых поступлений федерального бюджета. В целях осуществления государственного бюджетного регулирования на основании “Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999—2001 годы” предусмотрена возможность образования Фонда финансовой поддержки регионов Российской Федерации (ФФПР) (п. 3.3); Фонда регионального развития (ФРР) (п. 3.4); Фонда развития региональных финансов (ФРРФ) (п. 4.3), являющихся источником выделения трансферов. Трасферт–это средство, передаваемое из вышестоящего бюджета в нижестоящий из Фонда финансовой поддержки по определенной системе показателей для выравнивания бюджетной обеспеченности.

Статус региона, “особо нуждающегося в поддержке”, представляется тем регионам, у которых сумма федеральных налогов (налога на прибыль, НДС, акцизов и налога на доходы физических лиц), собираемых на их территории и подлежащих зачислению в их региональный бюджет, в расчете на одного жителя региона оказывается меньше 95 % от средней аналогичной величины по Российской Федерации, а условная сумма расходов окажется меньше 100 % плановых расходов регионального бюджета.

Трансферы регионам перечисляются ежемесячно исходя из фактических поступлений налогов в федеральный бюджет, а также с учетом удельного веса каждого региона в зависимости от статуса в Фонде финансовой поддержки регионов. Регионы объединяются в зависимости от географического положения, а также от факторов, в наибольшей степени влияющих на доходы и расходы бюджетов. Такими факторами являются:

– отдаленность от центральных регионов страны при отсутствии или слабом развитии железнодорожного или автомобильного сообщения;

– более длительный отопительный сезон из-за климатических условий;

– ограниченные сроки завоза товаров из-за климатических и географических условий, а также удельный вес численности населения, проживающего в районах с ограниченными сроками завоза товаров.

Бюджеты всех уровней должны быть сбалансированы. При наличии дефицита первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов.

Необходимость бюджетного регулирования обусловливает выделение из вышестоящего в нижестоящие бюджеты финансовой помощи не только на безвозвратных и безвозмездных условиях, но и путем предоставления денежных средств на возвратной, срочной и (или) возмездной основах. В соответствии со ст. 133 БК РФ к числу форм финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации относятся бюджетный кредит и бюджетная ссуда. Согласно ст. 6 БК РФ бюджетный кредит представляет собой форму финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств другому бюджету на возвратной и возмездной основах. Бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Правовое содержание межбюджетных кредитов и межбюджетных ссуд в сфере государственных бюджетов устанавливается Бюджетным кодексом РФ (п. 3 ст. 99, ст. 137) с последующей детализацией в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Порядок предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов из федерального бюджета определяется Правительством РФ. Таким образом, условия договоров межбюджетного кредитования и межбюджетной ссуды полностью зависят от властвующего субъекта данных правоотношений — Российской федерации в лице Федерального Собрания и Правительства РФ. В то же время важно подчеркнуть, что инициатива вступления в межбюджетные кредитные и ссудные правоотношения может исходить только от субъектов Федерации в лице их исполнительных органов (п. 3 ст. 104, п. 1 ст. 137 БК РФ), однако все последующие условия договоров определяются Правительством РФ.

Договоры и соглашения о получении субъектом РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов представляют собой форму долговых обязательств субъекта РФ, а объем основного долга по названным обязательствам включается в объем государственного долга заимствующего региона. Сведения об осуществленных заимствованиях вносятся в государственную долговую книгу субъекта РФ.