Основные теории местного самоуправления

В первой половине XIX в. французский государственный деятель, историк и литератор А. Токвиль отстаивал теорию свободной общины. Эта теория оказала определенное влияние на развитие законодательства того времени и, в частности, нашла отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 г. об особой «общинной» власти.¹⁴

На смену теории свободной общины пришла общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления), которая тоже исходила из противопоставления государства и общины, базировалась на признании за местными сообществами свободы осуществления своих задач. Самоуправление, согласно общественной теории, ¾ это заведование делами местного хозяйства.

Практика показала, что органы самоуправления осуществляли функции не только частноправового, но и публичноправового характера, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам.

На основе этих взглядов, критически оценивающих общественную теорию, возникла государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны немецкими учеными XIX в. Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.¹⁵

Согласно этой теории, самоуправление ¾ это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления получены от государства, следовательно, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а местными жителями, заинтересованными в результатах местного управления.

Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников и в дореволюционной России, где в XIX в. были осуществлены земская и городская реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили обоснование в работах В. Н. Лешкова и А. И. Васильчикова.¹⁶ В. Н. Лешков, видный славянофил, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А. И. Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, приходил к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности.

На положения государственной теории самоуправления опирались в своих работах такие видные российские юристы, как Б. Н. Чичерин, А. Д. Градовский, В. П. Безобразов, Н. И. Лазаревский и др.¹⁷

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне) находит отражение в теории дуализма муниципального управления (или государственно-общественной теории). Согласно ей, муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.¹⁸ Это предполагает выполнение общиной как местных дел, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают как агенты государства на местном уровне и действуют под контролем государства. Двойственную, государственно-общественную природу местного самоуправления признают большинство современных ученых.

В теории «социального обслуживания»делается ставка на осуществление органами местного самоуправления одной из основных своих задач ¾ организации обслуживания населения, предложения ему различных услуг. Главная цель деятельности местного самоуправления, по мнению сторонников этой теории, ¾ благосостояниежителей коммуны.