Материальная ответственность по административному праву

Как правило, установление и реализация мер материальной ответственности является, прежде всего, областью регулирования отношений гражданского и трудового права. Однако и административное право регламентирует частично эти отношения. Например, с помощью его норм определяются полномочия органов и должностных лиц, связанные с возмещением материального ущерба в административном порядке. При отказе работника добровольно возместить материальный ущерб предприятию приказом руководителя администрации эта сумма удерживается у работника из его зарплаты. Субъектами материальной ответственности по административному праву являются военнослужащие и лица, к ним приравниваемые, например, за вред, причиненный невыполнением своих прямых служебных обязанностей.
Имущественная ответственность сотрудников органов внутренних дел, в том числе сотрудников милиции, налоговой полиции и приравниваемых к ним категорий служащих может дополнительно предусматриваться контрактами о прохождении службы.
Если сотрудник милиции, органов внутренних дел был уволен за грубое нарушение дисциплины или совершение проступка, несовместимого со служебным положением, то с него может в бесспорном порядке взыскана стоимость выданной ему форменной одежды с учетом ее износа.
Например, Законом от 24 ноября 1995 г. № 180-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о возмещении работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей» (СФКЗ и ФЗ, 1995, выпуск 16) допускается досудебное рассмотрение дела о возмещения причиненного вреда. Законодательством такие дела отнесены к ведению Государственной инспекции труда при Министерстве труда и социального развития РФ. Их решение о выплате сумм возмещения вреда является для работодателя обязательным для исполнения.
Если в результате совершения административного проступка причинен имущественный ущерб гражданину, предприятию, учреждению или организации, то правомочный орган при решении вопроса о наложении взыскания вправе одновременно решить вопрос о возмещении виновным имущественного ущерба, если сумма не превышает пятидесяти рублей (т. е. половины минимального размера оплаты труда), а в судебном порядке — независимо от размера ущерба. При этом материальная ответственность государственного служащего наступает в результате совершения служебного проступка, вследствие которого причинен материальный ущерб государственной собственности. Материальная ответственность выражается в бесспорном возмещении служащим причиненного им имущественного ущерба. При этом возмещение ущерба не рассматривается в качестве меры дисциплинарного взыскания и может применяться одновременно с ним. Материальная ответственность за ущерб, причиненный государству, наступает при наличии прямого ущерба; при наличии причинной связи между проступком и вредными последствиями; вины правонарушителя; если при этом виновные действия не квалифицируются как преступление. Материальная ответственность может быть реализована либо в административном порядке, либо в судебном.
Возмещение материального ущерба в административном порядке предусмотрено в трудовом Кодексе РФ - при отказе работника от добровольного возмещение ущерба, причиненного им предприятию, учреждению, организации, ущерб возмещается по распоряжению администрации путем удержания из заработной платы, если сумма ущерба, подлежащая взысканию, не превышает его среднего месячного заработка.
При этом военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные, виновные в причинении имущественного ущерба государству при исполнении ими служебных обязанностей, несут материальную ответственность на основе специального Положения от 13 января 1994 г.1, а не при исполнении этих обязанностей как в общегражданском порядке по трудовому законодательству. Военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные не несут материальную ответственность, когда ущерб причинен вследствие добросовестного исполнения приказа или оправданного в данных конкретных условиях служебного риска, либо причинен ущерб в результате правомерных действий.
В этом нормативно-правовом акте определены случаи, принципы и размеры возмещаемого ущерба, а также порядок его возмещения виновным. Так, военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные за причиненный неправомерными действиями ущерб как следствие небрежного исполнения порученных обязанностей несут ответственность в размере причиненного ущерба, но не свыше месячного оклада денежного содержания. При этом возможно и полное возмещение ущерба, причиненного по их вине государству, но только в случаях умышленных действий, за которые они могут быть привлечены к ответственности в уголовном порядке. При этом если военнослужащий или призванный на сборы военнообязанный, привлеченный к материальной ответственности, ко дню увольнения или окончания сборов не возместил причиненный им государству ущерб, оставшаяся задолженность взыскивается судебным исполнителем уже по месту его постоянного жительства.
В каждом конкретном случае проводится административное (служебное) расследование с целью установления причин нанесенного ущерба, выявления его размера и виновных. За исключением случаев, когда виновные установлены ревизией, проверкой, дознанием, следствием или судом. По окончании административного расследования или поступления материалов ревизии командир или начальник издает приказ о взыскании соответствующей суммы с виновного военнослужащего или призванного на сборы военнообязанного. Если причинен материальный ущерб несколькими лицами, то в приказе указывается точный размер взыскиваемых сумм отдельно в отношении каждого виновного в зависимости от причиненного им ущерба, конкретных обстоятельств и степени вины. При этом приказ о взыскании ущерба объявляется виновному лицу только под расписку.

Реформирование государственной службы невозможно без активного научного поиска новых и научно обоснованного совершенствования уже известных средств управления поведением государственных служащих. Одним из важнейших правовых средств, использование которых направлено на повышение уровня служебной дисциплины, является дисциплинарная ответственность [1].

В Указе Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)» в качестве обоснования проблемы повышения ответственности подчеркнута необходимость совершенствования механизма, обеспечивающего соблюдение государственными служащими общих принципов служебного поведения. В качестве ожидаемых результатов программы обозначена разработка норм служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих, средств, обеспечивающих их соблюдение, а также создание и реализация мер по проверке соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих [2].

Административное принуждение как метод государственного управления является крайней мерой, применяемой только если неэффективными оказались другие методы. Государство в целом заинтересовано в том, чтобы число случаев применения административного принуждения было меньше, чтобы позитивный вариант государственного управления достигался без использования принуждения. Но в практике деятельности органов исполнительной власти не единичны случаи, когда надлежащий ход общественных отношений (скажем, в сфере обеспечения общественного порядка) невозможно обеспечить без административного принуждения со стороны компетентных государственных органов.

Административное принуждение – вид государственного принуждения, применяемый соответствующими государственными органами (должностными лицами) в отношении физических и юридических лиц с целью предотвращения, пресечения правонарушений, а также привлечения виновных к ответственности.

В состав мер должного и возможного поведения гражданского служащего с необходимостью включается и ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей, запретов и требований. Ответственность выражается в применении к гражданскому служащему различных взысканий и наказаний за допущение поступков и действий, которые юридически признаются запрещенными и вредными.

Различают четыре вида ответственности государственного гражданского служащего:

1) дисциплинарную;

2) административную;

3) материальную;

4) уголовную.

В юридическом смысле дисциплина есть подчинение обязанностям, содержащимся в правовых актах (нормативных, правоприменительных) и в иных социальных предписаниях (нормативных и индивидуальных), направленное на упорядочение определенных общественных отношений, в частности в системе государственной службы. Как отмечает А.Г. Хозяинов, «особое значение дисциплина имеет в деятельности государственных гражданских служащих, призванных решать задачи в интересах общества и государства. Она выступает элементом профессионализма кадров, значительно повышает культуру их управленческого труда, его эффективность». Отличительным признаком дисциплинарной от­ветственности является то, что ее меры применяют­ся к виновному государственному гражданскому служащему в по­рядке подчиненности вышестоящим государственным органом или должностным лицом, уполномоченным назначать служащего на государ­ственную должность [3, c. 35]. «Надлежащая дисциплина в государственном ап­парате – необходимое условие его эффективной и стабильной работы. Режим дисциплины предполага­ет, что каждый госслужащий неукос­нительно соблюдает правила поведения, установлен­ные в государственном органе, своевременно и четко выполняет данные ему вышестоящим руководителем законные поручения» [4, c. 35].

Дисциплинарная ответственность реализуется в рамках охранительных правоотношений. С учетом характера установленных государством санкций, а также субъектов, которые несут ответственность, в трудовом праве различают общую и специальную дисциплинарную ответственность.

Общая регулируется Трудовым кодексом РФ и распространяется на всех работников организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.

Виды дисциплинарных взысканий, которые работодатель вправе применять за нарушение дисциплины труда, указаны в ст. 192 ТК РФ. К ним относятся:

1) замечание;

2) выговор;

3) увольнения по соответствующим основаниям [5].

Перечень этих взысканий является исчерпывающим. Это означает, что применение другого дисциплинарного взыскания, не указанного в ТК РФ, не допускается. Возможность привлечения работников и служащих к дисциплинарной ответственности путем наложения, кроме вышеуказанных, и других видов дисциплинарных взысканий установлена статьями 189 и 192 ТК РФ, здесь наступает «специальная» дисциплинарная ответственность, основанием привлечения к которой будет нарушение норм права, содержащихся в уставах и положениях о дисциплине, устанавливаемых федеральными законами.

Соответственно, и законодательство различает общего субъекта дисциплинарной ответственности и специального. Общий – это любой работник, совершивший дисциплинарный проступок, кроме специального субъекта.

Специальная дисциплинарная ответственность обусловлена рядом причин: во-первых, спецификой трудовых функций, выполняемых работниками; во-вторых, особо тяжелыми последствиями, которые могут наступить в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения ими возложенных трудовых обязанностей. При этом следует подчеркнуть, что специальная дисциплинарная ответственность устанавливается не для всех работников и служащих, а только для тех из них, которые указаны в соответствующих уставах и положениях о дисциплине, а также непосредственно в федеральных законах [6, c. 2-27].

Государственные служащие как раз относятся к категории работников, которые могут быть субъектами как общей, так и специальной дисциплинарной ответственности.

Специфика правоотношений, возникающих в сфере государственного управления, и специфика субъектов этих правоотношений диктует введение в КоАП РФ гражданского служащего как специального субъекта административной ответственности.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусматривает специальную дисциплинарную ответственность государственных гражданских служащих. В юридической литературе отмечается, что специальная дисциплинарная ответственность отличается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие соответствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, по установленному порядку обжалования взысканий [7, c. 340]. Большинством этих особенностей характеризуется и привлечение к дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.

Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих отлична от любой другой, поскольку специфика служебных функций, выполняемых государственными служащими, предполагает наличие у них полномочий властного характера, реализация которых ведет к принятию решений, затрагивающих практически все важнейшие стороны социальной жизни населения.

Привлечение к дисциплинарной ответственности, несомненно, необходимая процедура, обеспечивающая, в первую очередь, режим законности в деятельности государственного аппарата. Но, тем не менее, например, разработчики национального плана по противодействию коррупции обошли вниманием дисциплинарную ответственность государственных служащих как таковую, отдав предпочтение ужесточению уголовной ответственности, хотя на наш взгляд, это не совсем верно, поскольку дисциплинарная ответственность обладает спецификой «оперативности» принятия мер по отношению к виновному и может служить эффективным средством профилактики коррупции.

За совершение дисциплинарного проступка к гражданскому служащему могут быть применены пять видов дисциплинарных взысканий:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии;

4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;

5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2,пп. "а" - "г" п. 3, п. 5,6 ч. 1 ст. 37 Закона (ч. 1 ст. 57).

Если проанализировать дисциплинарные взыскания, налагаемые на государственных гражданских служащих, можно увидеть, что часть из них носит моральный характер, а другая – санкции, задерживающие должностной рост, выгодное перемещение по службе или лишающие возможности продолжать службу в данном органе [8].

Универсального понятия дисциплинарной ответственности, несмотря на множественные попытки юристов, пока не разработано. Некоторые авторы рассматривают дисциплинарную ответственность очень узко, сводя ее к применению мер дисциплинарного воздействия. Например, Д.М. Овсянко рассматривает дисциплинарную ответственность как применение мер дисциплинарного воздействия в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил государственной службы, не преследуемые в уголовном порядке [9, c. 192]. А некоторые авторы подразумевают под дисциплинарной ответственностью обязанность отвечать за свои действия и претерпевать за это определенные лишения. Этого мнения, в частности, придерживается А.В. Никифоров, который представляет дисциплинарную ответственность как обязанность лица понести наказание, заключающееся в применении соответствующим должностным лицом в установленном порядке дисциплинарных взысканий, выражающих государственное осуждение противоправного, виновного поведения нарушителя служебной дисциплины [10].

Институт дисциплинарной ответственности государственных служащих пока еще недалеко ушел в своем развитии от института дисциплинарной ответственности в трудовых правоотношениях. Но различная природа служебных и трудовых отношений должна привести к тому, что нормы о дисциплинарной ответственности на государственной службе будут отличаться все более существенным своеобразием, что приведет со временем к полной их автономности от норм трудового права.

Некоторые авторы предлагают создать отдельный дисциплинарный законодательный акт, который имел бы административно-правовую отраслевую принадлежность, все нормы о дисциплинарной ответственности были бы закреплены в нем одном. Регулирование дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих должно ориентироваться на отказ от диспозитивного метода в целях создания государственной службы, основанной на централизации, укреплении дисциплины и усилении ответственности чиновников на всех уровнях власти. Применение норм трудового законодательства о дисциплинарной ответственности к государственным гражданским служащим не совсем верно. Было бы правильнее закрепить эту процедуру в отдельном законодательном акте, а нормы ТК РФ применять к работникам государственных органов, не являющихся государственными гражданскими служащими. Поскольку институт дисциплинарной ответственности очень глубокий, то целесообразнее было бы принять федеральный закон, который бы включал в себя все материальные и процессуальные аспекты этого правового института. Принятие такого акта было бы положительным направлением совершенствования действующего законодательства, а также повышения эффективности государственной гражданской службы.

Поскольку отношения в институте государственной службы имеют публичный характер, то регулирование отношений по применению дисциплинарной ответственности в служебном контракте, где он выступает своеобразным источником дисциплинарной ответственности, будет нецелесообразным.

Основным правовым источником регулирования дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих является Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» №79-ФЗ от 27.07.2004, где содержатся отдельные нормы об этом институте, но их не достаточно для его правовой регламентации. В нем отсутствует целый ряд категорий, которые выступают содержанием института дисциплинарной ответственности. Во-первых, отсутствует понятие самой дисциплинарной ответственности; также нет понятий неисполнения, ненадлежащего исполнения должностных обязанностей, степени вины, дисциплинарного взыскания, дисциплинарного производства и других ключевых категорий. Процессуальный аспект дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих характеризуется отсутствием перечня участников дисциплинарного производства, их правового статуса, стадий дисциплинарного производства и др.

Особенностью дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих является то, что пока имеет место явно недостаточ­ная регламентация дисциплинарного производства на гражданской государственной службе.

В соответствии со ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» основанием привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. Дисциплинарным проступком признается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей [11].

Трудовое законодательство содержит лишь перечень грубых нарушений трудовых обязанностей, за совершение которых работодатель может применить к работнику дисциплинарное взыскание в виде увольнения (п. 6 ч. 1 ст. 81 ТК РФ), в то время как исчерпывающий перечень дисциплинарных проступков отсутствует.

Специалисты-прак­тики обычно рассматривают дисциплинарный про­ступок государственного служащего как нарушение им внутреннего распорядка, установленного в государственном органе, т.е. трудовой дис­циплины.

В этом аспекте интересен опыт США. Как отмечает С.Г. Березовская, весьма широк перечень дисциплинарных взысканий для работников государственной службы. «Кроме увольнения в их число включаются: лишение права на повышение в звании, снижение трудового стажа, перевод в неудобно расположенное место работы. В ряде государственных учреждений действует в качестве дисциплинарной меры система штрафов. Медлительность в работе ведет к такому дисциплинарному взысканию как снижение заработной платы. Неофициально, но вполне реально применяется занесение увольняемых служащих в список, лишающий служащего возможности поступления на работу в другое государственное учреждение. Такая мера следует, в частности, за увольнение по нелояльности» [12, c. 116].

В трудовых отношениях все вопросы дисциплинарной ответственности, ее индивидуализация и дифференциация решаются работодателем самостоятельно, но на государственной гражданской службе такой подход невозможен, потому что таким образом представителю нанимателя будет предоставлено большое количество дискреционных полномочий. Хочется отметить, что не так давно в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской федерации» получил законодательное закрепление институт служебной проверки. Само по себе понятие употреблялось давно, но законодательно закреплено впервые. К сожалению, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» по-прежнему не дает четкого определения данному понятию, его можно только определить из содержания как совокупность мероприятий, проводимых соответствующими должностными лицами государственного органа в целях своевременного, всестороннего, полного и объективного исследования дисциплинарных проступков или для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство государственного служащего.

Новеллой Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской федерации» является императивная норма п. 2 ст. 58, которая устанавливает необходимость проведения служебной проверки перед применением дисциплинарного взыскания. Основанием проведения служебной проверки по решению представителя нанимателя является поступившая к нему информация о совершении дисциплинарного проступка с участием сотрудника государственного органа либо об установленном факте совершения или подготовки им преступления. Исходя из буквального толкования этой нормы, дисциплинарное взыскание к гражданскому служащему можно применить только после проведения служебной проверки [13]. Получается, что в институте дисциплинарной ответственности служебная проверка играет немаловажную роль, тогда непонятно, почему до сих пор нигде нет точного легального определения этого понятия.

Дисциплинарное взыскание можно определить как меру дисциплинарно-правового принуждения, состоящую в применении к лицу, совершившему служебно-дисциплинарный деликт, установленных нормами государственно-служебного законодательства ограничений субъектом дисциплинарной юрисдикции, с которым государственный служащий находится в служебном правоотношении [14].

По общим правилам при наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться: степень тяжести совершенного дисциплинарного проступка, степень вины гражданского служащего, обстоятельства, при которых проступок совершен, предшествующее поведение гражданского служащего (п. 3 ст. 58). Будет целесообразным законодательно закрепить перечень смягчающих обстоятельств, а также исчерпывающий перечень обстоятельств, отягчающих дисциплинарную ответственность гражданского служащего.

Нововведением стало принятие Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ [15], в соответствии с которым были внесены изменения в Федеральный закон о государственной гражданской службе, устанавливающие возможность увольнения государственных служащих в связи с утратой доверия. Следует отметить, что среди видов дисциплинарных взысканий, перечисленных в ст. 57Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», такого основания нет.

Во многом именно из-за сохраняющегося отсутствия в отечественном законодательстве мер дисциплинарной ответственности имущественного и служебного характера институт дисциплинарной от­ветственности на государственной службе пока име­ет небольшую эффективность.