Развитие правовых отношений в государственном и муниципальном управлении субъекта РФ

Теоретико-практическое осмысление развития инновационно-правовых отношений управления вызывает трудности идеологического характера. Ибо этот институт связан со всеми (не менее сложными) институтами права, идеологии здравомыслия и человечности. Сущность данных правовых отношений дол­жна обусловливать главные черты как материальных, так и процессуальных управленческо-правовых норм, т. е. управленчес­кого процесса и управленческо-процессуальной деятельности. Принципиальным положением является то, что гражданин – это один из главнейших участников управленческо-правовых отно­шений, важнейший субъект правового управления, которое дол­жно предоставлять ему максимум правовых возможностей в случае неправомерных действий органов управления (должностных лиц) для защиты его нарушенных прав и свобод. В этом видится смысл правовой культуры[48].

Для инновационно-правовых отношений, их конституционного регулирования характерны следующие признаки: 1) они возникают в про­цессе совершенствования государственного и муниципального управления; 2) имеют в качестве обязатель­ного субъекта орган государственного (муниципального) управления; 3) являются в определенной степени новыми отношениями власти. Их отношения подчинения и координации характеризуются юридичес­ким неравенством, а по ряду вопросов – равноправием сторон. Традиционная концепция управленческо-правовых отношений состоит из трех пунктов: 1) отношения возникают в сфере управления; 2) могут иметь место между всеми субъектами управленческого права в любом их сочета­нии; 3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: отношения власти – подчинения и отношения рав­ноправия.

Некоторые различия в понимании сущности правовых отношений управления не исключают общий недостаток, свойственный обеим концепциям. В них ничего не говорится о таком важнейшем признаке этих отношений, как необходимость четкого установления предметов ведения органов управления субъектов Федерации, исходя из правовой идеологии здравомыслия и человечности.

Сегодня практика идет по пути, где основным регулятором разграни­чения полномочий становится закон. Тем более, что по­ложения Конституции Российской Федерации позволяют федеральному и субфедеральному законодателю эффектив­но осуществлять разграничение полномочий, оставаясь в рамках конститу­ционных предписаний. Более того, он обязан сделать это, имея в виду закре­пление за федеральным уровнем власти функций, направленных на обеспе­чение территориальной целостности, единых стандартов прав человека и единой экономической и правовой политики. Конституционные предметы ведения должны трансформироваться в конкретные полномочия конкретного уровня публичной власти только в форме закона. Это является осно­вой и условием нормального функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вместе с тем, при разграничении не исключаются и договоры (соглашения) как формы уточнения, развития разграничения полномочий, определенных Конституцией, федеральными и иными законами. Соглашения должны выступать в качестве инструмента пере­дачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполни­тельной власти субъектов друг другу осуществления части своих испол­нительно-распорядительных полномочий, в том числе и в сфере государственной и муниципальной службы.

В системе законодательства региональному законодателю, как правило, да и федеральному тоже, зачастую не удается четко выбрать предмет право­вой регуляции. Пока больше формируется законов в сфере конституционного права, но очень мало там, где есть потребность децентрализации регулирования для исполнительных органов субъекта Федерации (например, в сфере служебно-правовых отношений, образования, культуры), либо законы субъектов Федерации копируют феде­ральные законы. Поэтому система законодательства пока довольно «рваная», она не вполне сложилась, потому что если разделить примерно 35 существующих отрас­лей законодательства на два уровня, то они будут неравнозначны.

Современная тенденция характерна тем, что органы государственной власти все больше делегируют полномочия по реализации исполнительно-распорядительных компетенций органам местного самоуправления. Это про­исходит при использовании нового принципа в отношениях Федерации и ее субъектов – принципа субсидиарности. Согласно одной из его трактовок социальные услуги, в том числе органов власти и служащих, должны предоставляться как можно ближе к месту жительства людей. Тезис о субсидиарности ветвей власти снимает логико-семантическое противоречие между разделением властей и единством вла­сти.

Важнейшим принципом остается обеспеченность делегируемых пол­номочий ресурсами, достаточными для их качественного реального, а не дек­ларативного выполнения. Однако эта правоспособность должна быть закре­плена и конкретизирована в законодательстве, в чем и состоит существо на­стоящего процесса.

Институт самоуправления разгружает государственную власть от не свойственных ей функций – таких, по которым государственная власть не может дойти до самого дальнего населенного пункта. Но столь же очевидно и то, что взять на себя всю меру ответственности за обеспечение жизни людей органы самоуправления пока не могут. Необходимо в ближайшее время закрепить правовые принципы формирования и использования финансовых возможностей органов самоуправления, их взаимоотношений с хозяйствую­щими субъектами. Не менее важно – определить порядок разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней, а также – территориального финансового планирования.

Важнейшей проблемой современной юридической науки является вопрос о сущности, особенностях и пределах конституционного регулирования регионально-управленческих отношений в соответствии с правовой идеологией здравомыслия и человечности – особого вида общественных отношений, возникающих в процессе осуществления функций управления в субъектах Российской Федерации. Они имеют сложное строение и воздействуют на федеральные и муниципальные отношения, испытывая на себе их обратное влияние в процессе регионального строительства. Значимость этого вопроса определяется действием Конституции Российской Федерации 1993 года, конституций республик, уставов краев, областей, автономий, особой ролью конституций в жизни общества и государства, их верховенством в системе правовых актов, высоким престижем норм конституционного законодательства. Актуальность разработки проблем правового регулирования региональной жизнедеятельности возрастает в связи с бурным развитием правотворчества субъектов Российской Федерации. Указанная проблематика имеет непосредственное отношение к выработке теоретических основ системы законодательства регионов.
Конституционное регулирование – высший уровень правового регулирования регионально-управленческих отношений. В теории государства и права правовое регулирование рассматривается как совокупность (система) правовых средств воздействия государства на развитие общественных отношений с целью их упорядочения, регламентации поведения участников общественных отношений, в интересах всего общества, призванная в конечном счете подчинять поведение отдельных субъектов установленному в обществе порядку. Правовое регулирование обладает сложной структурой и известной спецификой воздействия применительно к отдельным сферам общественной жизни. Региональная особенность предопределена в первую очередь характером общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования, особым методом регулирования, наличием самостоятельного уставного (в республиках – конституционного) законодательства субъектов Федерации, специфических принципов, выражающих своеобразие правового содержания этой отрасли.

Являясь частью единой системы правового регулирования, конституционное регулирование регионально-управленческих отношений Российского государства обладает всеми его свойствами – системностью, нормативностью, общеобязательностью (властностью), высокой государственной обеспеченностью. В частности, его системность выражается в том, что нормы конституционного законодательства образуют четко выраженную, внутренне согласованную, единую систему, состоящую из норм не только Конституции, но и ряда конституционных законов, являющихся развитием, как бы продолжением действия норм Основного Закона. Нормативность конституционного (уставного) регулирования определяется характером установлений конституционного законодательства, определяющего развитие регионально-управленче­ских отношений в русле правовой системы государства и правовых принципов, которыми должны руководствоваться в своей деятельности все правотворческие, правоприменительные и правоохранительные органы, граждане и должностные лица. Нормативность присуща и программным установлениям, входящим в состав конституционного законодательства. Однако это – нормативность особого порядка. Программные установления оказывают регулирующее воздействие на развитие регионально-управленческих отношений посредством закрепления правовых ориентиров, целевых установок для организации правоприменительной деятельности органов государственной власти в регионах.

Конституционно-правовое регулирование обладает самой высокой степенью обязательности для всех без исключения субъектов общественных отношений здравомыслия и человечности. Высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации для федеральных, региональных и муниципальных органов и организаций, должностных лиц и граждан определена в статье 15 Конституции Российской Федерации. Другой аспект общеобязательности состоит в том, что конституционные принципы и предписания программного характера являются руководящими и в этом смысле обязательны для правовой системы. Действие норм конституционного законодательства, как и правовой системы в целом, обеспечивается (охраняется) совокупностью материальных, идеологических и юридических гарантий, установленных государством. В силу особой роли конституционного законодательства его прямого действие осуществляется в условиях строгого соблюдения законности. В обеспечении режима конституционной законности участвуют все ветви государственной власти.

Конституционное регулирование по сравнению с отраслевым законодательным регулированием отличается значительной спецификой. Оно занимает ведущее положение, так как служит исходной базой для отраслевого регулирования регионально-управленческих отношений, составляет самый высокий ранг правового регулирования, носит учредительный характер и обусловливает единство функционирования всех отраслей права. Такое положение объясняется юридической природой конституционного законодательства, его местом в правовой системе государства.

Принятие Российской Конституции 1993 г. знаменовало собой важный этап и развития Федерации и региональных отношений. Была четко зафиксирована целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации. Недвусмысленно указано, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (статья 4). Впервые зафиксировано равноправие всех субъектов Федерации (статья 5). Указано, что Российская Федерация строится как по национально-территориальному, так и по территориальному признаку. Совет Федерации стал органом, выражающим интересы всех субъектов Федерации.

Рассматривая регионально-управленческое устройство России с позиции максимального использования человечности, человеческого потенциала, необходимо исследовать действие его принципов, функций на следующих основных направлениях: выработка правового механизма обеспечения их политического и экономического развития, формирование регионального законодательства, включая гражданско-правовые отношения, подсистемы финансово-валютного, ценового регулирования, разработка комплекса регионально-правовых институтов, норм и актов.

Для укрепления регионально-управленческого устройства целесообразно принять программу конституционно-правового обеспечения регионального развития страны. В этой программе определялась бы структура, содержание правовых актов, которые должны упорядочивать взаимоотношения целого и частей государства, межрегиональные связи, меры по стабилизации экономики регионов; повышение роли органов различных ветвей власти в формировании региональных и межрегиональных структур управления.

Причем, надо учитывать интегрирующую деятельность региональных и межрегиональных ассоциаций как важнейший механизм укрепления корпоративности экономических, правовых, социальных и политических основ российской государственности. Именно на основе укрепления статуса самих ассоциаций и их членов видится возможность преодоления консервативного механизма управления и переход к активным системам саморегулирования, установлению прямых и обратных связей на межрегиональном уровне. Теоретический аспект повышения роли права, Конституции в регулировании регионально-управленческих отношений с позиций системного анализа регионов позволяет прийти к выводу о многоцелевом назначении законодательства субъектов Федерации в исследуемой сфере.

Суждения по этому вопросу могут быть следующими: субъекты Федерации имеют право принимать законы, если нет Федерального закона по вопросам совместного ведения. Если субъекты Федерации не принимают законы, то, естественно, федеральный законодатель вправе сам принять закон. Если законы приняты на региональном уровне, то вряд ли целесообразна разработка соответствующего Федерального закона. Должны учитываться также принципы справедливости, социальной защищенности граждан, научности и другие. Четкое проведение в жизнь этих принципов в их совокупности обеспечит эффективность законодательной деятельности, оградит регионально-управленческие отношения от субъективизма, волюнтаризма и бюрократизма.

Рассматривая возможности научных подходов в исследовании конституционного регулирования экономических отношений в регионах, необходимо уделять наибольшее внимание системно-функциональному анализу как одному из оправдавших приемов получения адекватного представления о содержательной стороне региональной системы управления. Так, анализ функций органов регионального управления государственной и муниципальной собственностью является первичной, постоянной и достаточно устойчивой категорией, выражающей цели региональной системы с учетом причинно-следственных зависимостей объекта и субъекта управления.

Если метод исследования самих функций регионального управления – системный, то метод совершенствования системы экономических отношений является, на наш взгляд, системно-функциональным, основанным на учете рыночных условий, характерных для процесса реализации функций, направленных на оптимизацию, повышение эффективности этой деятельности.

Использование системно-функционального анализа в данном случае ставит ряд вопросов относительно состава (структуры) объектов и субъектов управления, механизма их взаимодействия. Более того, появляется возможность определить центры правового воздействия на состояние и развитие экономических отношений.

Вопросы развития структуры органов в управлении регионом надо трактовать как проблемы соотношения организационных, функциональных и коммуникативных (информационных) форм и связей органов управления (микросистема) в региональной управляющей системе (макросистеме). Все это позволяет более точно определять объекты правового регулирования экономических и социальных отношений.

Рассматривая вопросы организационного и правового институирования объектов и субъектов управления, важно правильно соотнести процессы проектирования новых объектов управления, например, информацией о развитии государственной и муниципальной собственности, и различных организационных модификаций в соответствующем аппарате управления субъекта Федерации. Всесторонне обоснованная структуризация объектов управления собственностью, их правовое оформление («устав», «положение», «паспорт» и т. д.) создает предпосылки для более точного описания и учета их параметров в процессе создания и функционирования соответствующих подсистем управления, отработки механизма взаимодействия субъектов и объектов управления.

Относительно конституционного регулирования региональных отношений в контексте идеологии здравомыслия и человечности можно сформулировать следующие выводы и практические рекомендации.

Во-первых, субъектом этих отношений выступает население, проживающее на соответствующей территории. По Конституции России собственнику принадлежит право владения, пользования и распоряжения объектами собственности. По закону эти функции реализуются органами управления. Последние могут передавать в аренду отдельные объекты объединениям граждан, предприятиям различных форм собственности. Все субъекты этих отношений владеют, пользуются и распоряжаются вверенным имуществом на условиях, предусмотренных собственником и под его контролем.

Во-вторых, главным итогом конституционного регулирования экономических отношений является обеспечение сбалансированного социально-экономического развития регионов путем решения ряда управленческих задач: организации жизнеобеспечения населения; обеспечения населению минимума социальных гарантий и услуг; эффективного использования собственности в целях повышения доходов в соответствующий бюджет и удовлетворения потребностей населения.

В-третьих, не менее существенным конституционно-правовым механизмом является инновационно-управленческая деятельность в субъекте Федерации, которая должна быть нацелена на улучшение решения задач рынка, в контексте стратегии здравомыслия, человечности.

Так органы управления государственной и муниципальной собственностью в субъекте Федерации призваны совершенствовать свое управляющее воздействие в следующих направлениях. Это организация системы и процесса управления собственностью, прогнозирование и программирование, управление развитием производства, трудовыми и финансовыми ресурсами, материально-техническим обеспечением, управления капитальным строительством, комплексным развитием экономики территории. Среди них работа по организации системы и процесса управления собственностью занимает определяющую роль, особенно в создании условий выполнения каждой группы функций органов управления. Управленческая деятельность по развитию государственной и муниципальной собственности является одной из важнейших функций регионального развития. Она (функция развития собственности) определяет направление деятельности государственных и муниципальных органов в сфере экономики. Такое направление деятельности институируется в группу функций, которая включает такие функции регионального управления, как: организация управляемой подсистемы; организация управляющей подсистемы; организация процесса управления.

Проблема конституционно-правового регулирования управления требует решения таких вопросов, как развитие формы правосубъектности управляющих структур и стадии управленческого цикла; объема компетенции и механизма управления собственностью (порядок и методы работы управляющей системы); состав и содержание правовых оргструктур в системе управления и организационные отношения, в которые вступают субъекты управления; форма актов, устанавливающих правовой статус и оценку эффективности их применения; гарантии реализации компетенции управляющих структур.

Новые конституционные реалии жизни страны требуют отражения в процессе регионально-правового строительства потенциальных преимуществ рыночной экономики; реальность обеспечения прав и свобод граждан, управляемости объектами государственной и муниципальной собственности, своевременности проведения, экономических и социальных преобразований.

Чтобы региональные решения и прежде всего правовые акты (законы, указы, постановления, нормативы и т. д.) были эффективны, необходима не только экономическая обоснованность, но и юридическая целесообразность их принятия. В обострившейся борьбе с экономической преступностью, ростом организованности и профессионализации ее, когда тесно переплетены политика, экономика и законность, необходимо обеспечить реальную свободу экономической деятельности в процессе демократизации отношений собственности и внедрения новых технологий управления, установление органами власти субъектов Федерации правовых основ единого рынка.

Гражданскому обществу свойственна высокая степень регулирования происходящих процессов с помощью законотворчества. Поэтому требуется такое понимание региональной сферы действия законодательства, которое открывало бы новые грани механизма правового воздействия на социально-экономические и все общественные процессы. Развитие законотворчества субъектов Российской Федерации в последние годы придает особую актуальность познанию природы и роли регионального права, своеобразному движению понятий, отражающих процесс регионального управления.

Основные элементы системы законотворчества субъекта Федерации необходимо рассматривать с точки зрения соответствия регионального законодательства формированию правового государства, а также правовой идеологии. В условиях российского общества широко используется не только концепция общенормативного регулирования общественных отношений, но и формируемая система законотворчества субъектов Федерации, отражающая богатство и многообразие сфер их жизни и методов воздействия на развитие регионального управления.

Нормативное регулирование региональных отношений носит системный характер и включает в себя взаимосвязанную совокупность социальных норм (норм права, морали, обычаев и т. д.) Региональное регулирование выступает в этом смысле одним из важнейших проявлений самоуправления на уровне субъекта Федерации.

Функционирование региональной системы нормотворчества означает использование разных норм права, создаваемых как непосредственно органами представительной власти субъекта РФ, так и федеральными органами государственной власти вместе взятыми.

Региональное (субъектное) законотворчество, выступая важнейшей частью социального нормативного регулирования, представляет собой сложное образование. В понимании системной природы регионального законодательства имеются проблемы, требующие дальнейшего решения. В творческом процессе законодательствования необходимо учитывать различия между правом как социальным феноменом, изучаемым наукой, и действующим правом регионов, между отраслями права как составными частями юридической науки и отраслями регионального законодательства, которые являются предметом анализа в законотворческом процессе.

Известно, что виды правовых актов субъектов Федерации различаются. Тем не менее право довольно часто отождествляется с системой законотворчества. В него включают законы в собственном смысле, другие (типа указов) и иные нормативные акты (постановления правительства, приказы министров и т. д.)[49]. Возможно, такой подход объяснялся в прошлые годы сравнительно небольшим удельным весом законов и желанием «компенсировать» это за счет расширительного толкования понятия «законодательство».

В то время как развитие получает идея «правовой системы Федерации», системам регионального законотворчества и правотворчества народов России явно «не везет». Д.А. Керимов характеризует правовую систему как объективно обусловленное внутреннее объединение в единое целое правовых норм и их подразделения на отрасли[50]. Системность права оценивается иногда как его беспробельность (полнота регулирования) и внутренняя согласованность на всех структурных уровнях. Л.С. Явич различал право, правовые системы и систему законодательства и не выделял систему регионального законотворчества[51]. Последняя нами характеризуется в качестве не только структурированной совокупности отдельных правовых норм, принятых органами управления субъектов Федерации, но и процесс разработки и принятия с участием народов, проживающих в России. Она складывается исторически соответственно структуре национальных, федеральных и региональных отношений. Модель регионального законотворчества представляет собой продукт рационально-правовой деятельности субъекта Федерации, систему форм выражения нормативного материала (источников права). В своей основе она исходит из правовой системы страны, но полностью с ней не совпадает, поскольку служит внутрирегиональной, а не внешнефедеральной формой выражения объективного права народов на управление делами государства.

По-видимому, оптимальная модель регулирования регионально-управленческих отношений раскрывается в общенаучном смысле через «систему регионального законотворчества», о которой речь шла выше. В понятие «система регионального законотворчества» включаются все виды актов, принятые органами управления субъекта Федерации, а не только одни законы. Между тем трудно понять нормы и в особенности их действие на региональном уровне без учета других юридических феноменов. К таковым относятся прежде всего принципы права, которые вместе с юридическими нормами составляют основное содержание законотворчества субъекта Федерации и включают качественные характеристики нормативно-юридического регулирования региональных отношений, проявляясь в более высокой степени нормативности. Принципы регионального законотворчества как категории сущностного порядка определяют содержание не только действующих, но и в известной мере и будущих норм, указывая на цели, давая общее направление правового регулирования региональных отношений. Следовательно, их можно считать органическим элементом действующей законодательной системы субъектов Федерации, их народов даже без адекватной юридической «оболочки».

Соединение, комбинация норм, актов, принципов отражает преимущественно статические свойства законотворчества, действующего в регионах. Его же главное назначение состоит в активном регулирующем воздействии на развитие и преобразование регионально-управленческих отношений. О действующем законотворчестве обычно говорят не как о застывшей на данный момент системе элементов, а как о динамичной системе, находящейся в процессе функционирования и развития. По этой причине оптимальная модель регулирования этих отношений не может не включать в себя целей и принципов законотворчества, а также способов, механизма ее действия. Только таким путем модель обнаруживает свою жизнедеятельность, проявляет присущие ей закономерности развития регионов. Видимо, целесообразно использовать понятие такой «региональной модели» применительно субъекта Федерации правового государства, которая представляет собой структурно-интегрированный способ целостного юридического воздействия на региональные отношения целей и принципов правового регулирования, основных разновидностей правовых актов и их объединения, системообразующих связей, обеспечивающих взаимодействие всех элементов и целостность системы.

Любая социальная система проявляет свою жизнеспособность в процессе функционирования и развития. Это проявление вовне должно адекватным образом отражать природу системы, ее признаки и устройство, а значит, следовать определенным объективным закономерностям. Оптимальная модель регулирования регионально-управленческих отношений подчиняется в своем развитии общим закономерностям социального, политического, экономического развития, закономерностям функционирования правовой системы государства, поскольку служит важным средством социального управления и демократизации общества. Кроме того, данная модель имеет собственные закономерности развития. В реальной действительности все эти закономерности проявляются не изолированно, а во взаимосвязи друг с другом, причем существует их своеобразная иерархия.

Об этом свидетельствует постоянно изменяющееся множество правовых актов субъектов Федерации, которые могут быть классифицированы по разным основаниям. Прежде всего по видам правовых актов, источникам права в формальном смысле. Их классификация осуществляется прежде всего с учетом природы и содержания объектов правового регулирования, содержания норм и характера их воздействия, признаков, формы актов, соподчиненности актов, порядка вступления в силу и действия, отмены и приостановления.

В связи с этим нельзя игнорировать следующие положения. Регионально-правовое регулирование должно основываться на самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов Федерации. Необходимость научной обоснованности параметров этой самостоятельности требует учета в правовом регулировании активности самих субъектов Федерации. Нормальная жизнедеятельность общества обеспечивается в значительной мере благодаря тому, что функции и полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, закрепленные в виде правовых норм конституционного законодательства, являются естественным отражением экономических и, прежде всего, рыночных отношений. Научная обоснованность также предполагает отражение конкретных возможностей каждого звена механизма правового регулирования регионально-управленческих отношений и, прежде всего, региональных и муниципальных органов власти. Это позволяет точнее определять не только их структуру, но и эффективность действия по искоренению недооценки роли государственной власти в сфере регионального законодательства.

Характерными чертами регионально-правового регулирования отношений здравомыслия и человечности является творческий поиск, многоаспектный подход к разработке новейших методов изучения действительности, сложившихся регионально-управленче­ских отношений.

Механизм регионально-правового регулирования и впредь должен быть направлен на укрепление позиций личности, человечности гражданина в решении государственных и местных дел, ибо по мере накопления опыта материализации идей будут последовательно развиваться конституционный и уставной статусы органов управления субъектов Федерации. Можно предположить, что в основе настоящего механизма будут находиться две функциональные тенденции: во-первых, повышение роли федеральных органов в осуществлении региональной политики и, во-вторых, обеспечение государством свободы развития (деятельности) органов государственной власти регионов под влиянием регионально-правовой практики, которая не допускает монополизацию и недобросовестную конкуренцию управленческих структур.

Углублению первой тенденции способствует демократизация отношений государственной власти посредством совершенствования форм и методов планомерного разгосударствления собственности на всех уровнях, исходя из многообразия ее видов и возможностей эффективного использования.

Не менее существенным является потребность в предоставлении находящимся в составе Федерации республикам, краям и областям, автономиям новых прав по распоряжению собственностью и природными ресурсами. Создавая необходимые предпосылки установления правовых основ региональных отношений, разграничивая сферы и объекты законодательного регулирования между федеральными и региональными органами управления, необходимо иметь в виду, что самостоятельность последних возрастает на принципиально новом направлении – создании органов вневедомственного статуса типа межотраслевых, межрегиональных и иных ассоциаций. Характер связей таких объединений с системой государственных органов власти следовало бы определять в Федеративном кодексе правообеспечения управления.

В условиях рыночной экономики, ее органического взаимодействия с государственным механизмом субъекты Российской Федерации призваны осуществлять функции регулирования бюджетно-финансовой, кредитной систем, политики в области ценообразования, оплаты труда и занятости населения, социального обеспечения, государственной отчетности. В результате реализации мер по расширению сферы воздействия субъектов в их ведении следует сосредоточить регулирование всей социальной сферы, а также региональной инфраструктуры.

Значительное укрепление финансовой базы, предоставление широких полномочий по исполнению бюджетов на основе правового регулирования бюджетного процесса и оздоровления финансов является необходимой предпосылкой дальнейшего повышения заинтересованности республик, краев, областей и автономий в улучшении региональной деятельности, углублении межтерриториальных, интеграционных процессов.

В связи с передачей в ведение республик, краев, областей объектов, принадлежащих ряду отраслей народного хозяйства бывшего СССР, также надо уточнять функции и федеральных, и региональных органов, реорганизуя и, при необходимости, упраздняя отдельные из них.

Расширение сферы государственной власти и повышение ответственности регионов предполагают наделение их необходимыми полномочиями в организации управления на своей территории. Целесообразно, чтобы они самостоятельно определяли состав и структуру органов управления и самоуправления в своем регионе, численность их работников и расходы на содержание, подчиненность субъектов по уровням управления.

Вопросы социального и экономического развития регионов Федерации, а также органов управления, организаций федерального значения требуют постоянного внимания органов государственной власти субъектов Федерации с учетом мнения местного самоуправления. Необходима прочная правовая база разработки комплексных социальных и экономических программ в республиках, краях, областях, автономиях, начиная с местных органов власти районов и городов. Жизнь требует законодательного изменения и уточнения статистическо-информацион­ной базы развития регионов, совершенствования методов сравнительного анализа в области производства, распределения и потребления продукции, а также межрегиональных поставок.

В региональных программах и законах целесообразно закрепление тех доходных источников, которые непосредственно зависят от управления по результатам. Речь идет об установлении обязательности отчислений в бюджеты республик, краев, областей (в том числе в местные бюджеты) части прибыли (дохода) предприятий, расположенных на их территории; формировании доходов каждого бюджета на основе долговременных нормативов с четким определением прав соответствующих органов власти в их утверждении. На региональном уровне необходимо определение принципов, на которых должны строиться отношения между республиканскими, краевыми, областными и местными бюджетами; разграничение доходов и расходов бюджета Федерации, бюджетов, краев, областей, автономной области и автономных округов, городов федерального значения с учетом необходимости максимального укрепления финансовой базы региональных образований.

Переход субъектов Федерации на принципы единства системы государственного управления, разграничения предметов ведения между федеральными и региональными органами, расширения их политической и экономической самостоятельности с учетом требований открытого рынка предполагает существенные изменения во всей системе государственного управления. Эти изменения следует направить на обеспечение гармонизации федеральных, региональных и муниципальных интересов с учетом равноправия и самоопределения народов России.

На углубление второй тенденции (обеспечение свободы развития регионов) может благотворно сказаться демократизация конституционно-правового регулирования, его гуманистическая направленность. Практика реформирования в контексте здравого смысла и человечности выступает как политически и экономически свободная, творческая, преобразующая деятельность п<