Органы конституционного контроля (надзора) – важнейшая опора правового государства

Понятие и значение конституционного контроля (надзора). Исходя из значимости конституции как системообразующего акта, в ее верховенстве и защите заинтересованы все государственные органы, должностные лица и граждане. Однако особую, специфическую роль здесь играют органы конституционного контроля. Ведь совершенно очевидно и об этом свидетельствует опыт всех государств, включая европейские, что принимаемые нормативные правовые акты часто противоречат конституции, искажают ее смысл, содержат пробелы и т.д. Это объясняется недостатками в правотворческой сфере, отсутствием надлежащей подготовки, знаний в той или иной сфере, влиянием политической конъюнктуры, обусловливается экономической или политической целесообразностью.

В законодательстве многих стран закреплено, что правовую охрану конституции осуществляют различные государственные органы и должностные лица. Это является их обязанностью. Вышестоящие органы в этих целях нередко наделяются правом отмены актов нижестоящих органов, если они не соответствуют законодательству. В некоторых случаях такие акты могут быть отменены.

Среди всех субъектов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства, следует выделить специализированные органы конституционного контроля. В отличие от иных органов эта функция для них является основной.

Идея конституционного контроля была первоначально реализована в работе Тайного Совета, созданного в Великобритании, основной задачей которого был контроль за законностью актов колоний, то есть за их соответствием законам британского Парламента или общему праву.

Впервые в современном виде идея судебного конституционного контроля была реализована в США, причем у нее не было конституционной основы. По существу, Верховный Суд США создал судебный прецедент, который, несмотря на многие возникшие после этого трудности в работе данной судебной инстанции, был в итоге позитивно воспринят обществом и получил свое развитие. В практике Верховного Суда США наиболее важными в этом отношении, положившими начало судебному конституционному контролю были дела У. Мэрбэри против Д. Мэдисона (1803 г.) и Маккулох против Мэриленда (1819 г.). Основной вывод по указанным делам заключался в том, что Верховный Суд может объявить принятый конгрессом закон неконституционным. Созданный прецедент положил начало формированию американской модели конституционного правосудия, для которой характерно осуществление конституционного контроля судами общей юрисдикции. Ее восприняли государства Латинской Америки, скандинавские государства, Австралия, Канада, Новая Зеландия1.

Европейская модель конституционного контроля была разработана выдающимся австрийским профессором права и впоследствии судьей Конституционного Суда Г.Кельзеном. Для этой модели характерно то, что конституционное правосудие осуществляется не судами общей юрисдикции, а специализированными органами конституционного контроля – конституционными судами (название может быть и иным: Конституционный Трибунал – в Польше, Конституционный Совет – во Франции и Казахстане). Первые такие суды были созданы в 1920 г. в Австрии и Чехословакии, затем в 1931 г. – в Испании. После второй мировой войны, когда человечество извлекло горькие уроки из своего опыта попустительства нарушениям прав человека, существования фашистской идеологии, диктаторских режимов, началось «триумфальное» создание конституционных судов. Они были созданы в Италии (1948 г.), Германии (1949 г.), позднее – в Бельгии, Испании, Португалии, Турции, Франции и др. В большинстве бывших социалистических стран, включая и СССР, идея создания специализированного органа по осуществлению конституционного контроля отвергалась. Особую позицию занимала Югославия, где Конституционный Суд был создан.

В настоящее время в большинстве стран мира действуют органы конституционного контроля, из них более 30 – на европейском континенте. Европейская модель конституционного контроля, при которой вопрос о конституционности проверяемого нормативного правового акта решается вне конкретного судебного дела, позволяет обеспечивать правовую объективность (беспристрастность) в силу отсутствия связанности при разрешении конституционных вопросов обстоятельствами конкретного дела, экономить время, так как каждый (судья – по конкретному делу и конституционные судьи – по вопросу конституционности нормативного правового акта) занят подготовкой и разрешением своих вопросов.

Европейская модель конституционного судебного контроля была воспринята практически всеми республиками бывшего СССР (исключение – Туркмения) и Восточной Европы.

В государствах СНГ созданы конституционные суды, а в Казахстане – Конституционный Совет. «Старейшими» являются органы конституционного контроля России (1991 г.), Казахстана (1993 г.), Беларуси, Кыргызстана (1994 г.). Необходимо подчеркнуть, что органы конституционного контроля создавались после принятия новых конституций.

Правовой статус органов конституционного контроля определяется конституциями, а также законами о конституционном суде и регламентами конституционных судов, принимаемыми законодателем либо самим конституционным судом (например, в Беларуси).

По мнению автора, совершенно справедливо оценивается соотношение законодательного регулирования и самостоятельности конституционного суда в вопросах процедуры судопроизводства. Так, если жесткая законодательная регламентация процесса в других судах объяснима необходимостью контроля со стороны вышестоящих судебных инстанций, то специфика конституционного правосудия с учетом предмета контроля, окончательности принимаемых решений, особенностей круга участников процесса объективно предопределяет предоставление значительной самостоятельности конституционному суду в определении правил своей внутренней деятельности2. Совершенно справедливо отмечает Л.В.Лазарев, что регламент конституционного суда является таким же нормативным правовым актом, предписания которого обязательны для сторон и всех иных участников процесса3.

Включение конституционного суда в конституциях некоторых государств в главу, посвященную судебной власти, означает признание его принадлежности к данной ветви государственной власти. Являясь особым судебным органом, он призван осуществлять закрепленные за ним функции и полномочия, обеспечивать верховенство и прямое действие конституции, выступать на одном (общегосударственном) уровне с представительной и исполнительной ветвями власти. Особый статус конституционного суда подчеркивается и тем, что другие высшие органы судебной власти в конституциях иногда только упоминаются, в ней не говорится об их компетенции. Компетенция конституционного суда определяется в основном непосредственно в самой конституции, что является гарантией против посягательства на его независимость. Более того, конституционные принципы и нормы могут быть развиты в законе о конституционном суде.

Как отмечалось, идея конституционного контроля имеет давние корни, но реально она стала широко воплощаться только в XIX (в США) и XX столетиях на европейском континенте. В Европе конституционный суд впервые был создан в Австрии в 1920 году. Причем европейская модель конституционного контроля оказалась более прагматичной, были созданы специализированные органы конституционного контроля – конституционные суды. Функция по контролю за соответствием конституции нормативных правовых актов в крайне редких случаях возлагалась на общие (арбитражные) суды.

Каждое демократическое государство считает необходимым иметь этот институт государственной власти. Конституционные суды (органы конституционного контроля) созданы и действуют почти во всех европейских странах, в том числе в Австрии, Германии, Испании, Италии, Франции, Португалии, Бельгии, Венгрии, Хорватии, Румынии и др., в странах СНГ (исключая Туркмению).

Конституционный суд – это такой же неотъемлемый атрибут правового государства, как парламент или местное самоуправление.

Конечно, органам конституционного контроля приходится действовать в сложных условиях, особенно в первые годы их появления, часто совпадающие с периодом политической и экономической трансформации, как это имеет место в СНГ. Главное в такой ситуации – находить оптимальный баланс между интересами государства, общества и человека. При этом особый отпечаток на их работу накладывают ранее сложившиеся традиции и представления, сохраняющиеся в сознании многих граждан, например в части их постоянного, как это было в условиях социализма, ожидания помощи от государства и слабой собственной инициативы.

В настоящее время в такой общественной организации, как Конференция конституционных судов Европы, представлено 37 стран. Конституционный Суд Республики Беларусь является ассоциированным членом данной организации, и на протяжении последних лет его представители принимают регулярное участие в работе данной инстанции. В Резолюции председателей конституционных судов Европы, принятой в октябре 2000 года в Бельгии, поддержаны усилия Конституционного Суда Республики Беларусь по формированию правового государства, защите прав и свобод граждан.

В современных условиях единственным юридическим документом, на основе и во исполнение которого может развиваться вся государственно-правовая система, является демократическая конституция. Демократической можно считать ту конституцию, нормы которой закрепляют устои реального народовластия, права и свободы человека и гражданина, устанавливают и обеспечивают оптимальный баланс как интересов государства, общества, так и отдельного человека.

Специализированные органы конституционного контроля, созданные в европейских странах, являются важнейшими (опорными) элементами системы сдержек и противовесов, удерживающими всю конструкцию государственно-правового механизма. Эта же задача стоит и перед Конституционным Судом Республики Беларусь. Именно для этих целей он наделен правом вынесения заключений не только о конституционности нормативных правовых актов, но и относительно систематического или грубого нарушения Парламентом Конституции. Он также может привлекаться для принятия соответствующих решений по отношению к местным Советам депутатов.

Одним из важнейших качеств современных (демократических) конституций, существования конституционного строя является непосредственное действие конституционных норм, их верховенство по отношению ко всем иным актам законодательства. Конституционный суд как раз и призван посредством проверки на соответствие конституции нормативных актов утверждать верховенство конституционных норм и их реальное, прямое действие.

Наличие в Республике Беларусь Конституционного Суда и его деятельность по обеспечению верховенства права свидетельствуют о демократическом характере нашего государства, стремлении развивать такой конституционный строй, который по своему содержанию отвечает международным стандартам, среди которых наиболее важным является признание прав и свобод высшей ценностью. При этом отметим, что потребность в конституционном контроле будет существовать до той поры, пока создавать и исполнять законы будет человек со своими положительными свойствами и недостатками. Работы для органов конституционного контроля всегда хватит, по крайней мере до той поры, пока конституция будет оставаться стержнем всей правовой системы. При этом и конституционные нормы будут постоянно развиваться, обогащаясь новым, более современным содержанием. Даже в государствах с устойчивыми демократическими традициями деятельность по конституционному контролю является весьма интенсивной. Например, Конституционный Суд Германии ежегодно выносит более трех тысяч решений, при этом, правда, только около половины процента решений влечет признание проверенного акта неконституционным. Несколько в ином ритме работают конституционные суды стран Восточной Европы и СНГ. Конституционный Суд Республики Беларусь, если оценивать его работу по количественным показателям, находится среди них в числе крепких «середняков».

Объективная закономерность создания и деятельности Конституционного Суда заключается в том, что права и свободы граждан, их отношения с государством и обществом будут постоянно совершенствоваться, будут изменяться их объем и содержание.

Процессы глобализации, вовлекающие в свою орбиту все больше государств и более широкие слои населения, неизбежно породят не только позитивные моменты, но и проблемы, над решением которых вынуждены будут работать управленцы, экологи, финансисты, социальные психологи, юристы. Вновь актуальными станут вопросы о праве наций на самоопределение, на свою государственность, о праве пользования родным языком и др. Конституционные суды уже в ближайшее время столкнутся с проблемами реализации свободы научного творчества. Видимо, здесь могут быть ограничения. Так, достижения научно-технического прогресса, влияющие на статус человека, деформирующие его природу (например, в области клонирования, трансплантации человеческих органов, использования стимуляторов для кормления животных, выращивания растений, в последующем используемых в питании, и т.д.), поставят новые задачи и перед конституционалистами, теми, кто занимается правами человека, по разрешению возникших конфликтов. Сделать это на научной основе, оценить с точки зрения права может только конституционный суд.

Правовые позиции конституционного суда, которые формулируются им в решении, являются основой для корректировки законодательства, изменения практики его применения, содержат концептуальные подходы для будущих решений. В европейских странах правовые позиции конституционного суда рассматриваются как обязательные для законодателя, не говоря уже о резолютивной части решения. К сожалению, в нашем государстве иногда проявляется болезненная, неадекватная современным представлениям о праве, роли и значении Конституции реакция на решения Конституционного Суда, который действует в последние годы аполитично, руководствуясь исключительно ценностями права, интересами государства и гражданина. На Конституционный Суд, как и на другие государственные органы, Конституцией возложена обязанность в пределах компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. В связи с этим должностные лица обязаны не только хорошо знать собственную Конституцию, но и ориентироваться на обязательные для исполнения международно-правовые акты.

Вынося решения, конституционный суд ориентируется не только на современный уровень общественных отношений, но стремится видеть перспективу развития правовых отношений. При этом, решая конкретную задачу, он обязан формулировать свой подход по конкретному делу таким образом, чтобы, разрешая другой вопрос, косвенно связанный с предыдущим, не оказаться в будущем в «ловушке» противоречий, то есть его концепция действий должна быть последовательной в правовом отношении.

Конституционный суд обязан содействовать развитию таких важнейших принципов законотворческого процесса, как ясность и логичность юридических норм, предсказуемость последствий принятия законов и др.

Деятельность конституционного суда всегда протекает гласно, и в этой связи как освещение всего судебного процесса, так и опубликование принятого решения оказывают соответствующее влияние на правосознание должностных лиц и граждан.

Органы конституционного контроля (надзора). Существует несколько моделей конституционного правосудия, однако основными являются две – американская и европейская (австрийская). Как уже указывалось, судебный конституционный контроль возник впервые в США (1803 г.) на основе судебного прецедента. В рамках этой модели действуют общие суды, рассматривающие не только конкретные споры, но устанавливающие верховенство конституции посредством проверки на соответствие конституции всех иных нормативных правовых актов. Американскую модель используют Дания, Эстония, Ирландия, Норвегия, Швеция, Ботсвана, Гамбия, Кения, Нигерия, Иран и др.

На европейском континенте «прижилась» и получает все более глубокое развитие австрийская модель, предложенная Г. Кельзеном. Принципиально важным моментом, отличающим ее от американской модели, является осуществление конституционного правосудия специализированными судами. Созданные в 1920 году конституционные суды в Австрии и Чехии заложили хорошую основу для подражания. Сейчас специализированные органы конституционного контроля действуют в абсолютном большинстве европейских государств, в Африке, Центральной и Южной Америке, на Среднем Востоке.

Вместе с тем следует иметь в виду, что институт конституционного контроля нельзя сводить только к двум указанным моделям – существуют смешанные формы, где в той или иной степени проявляются различные стороны двух этих моделей.

Таким образом, в зависимости от используемых моделей конституционное правосудие осуществляется: судами общей юрисдикции и специализированными органами. При этом в одних странах конституционный контроль могут осуществлять все общие суды (США, Япония, Швеция, Норвегия и др.), но приоритет принадлежит решениям высших судебных инстанций, в других такое право принадлежит лишь высшим судебным органам (Эстония).

Что касается специализированных судебных органов, осуществляющих конституционный контроль, то они могут иметь самое различное название: чаще всего «Конституционный Суд», иногда – «Конституционный Трибунал» (Польша), Конституционный Совет (Франция, Казахстан).

Порядок образования органов конституционного правосудия. В зависимости от моделей конституционного правосудия существуют различные способы образования органов, осуществляющих конституционный контроль. 

В странах, где внедрена американская модель правосудия, конституционный контроль осуществляют общие суды, но решающую роль в этом играет верховный суд (иная высшая судебная инстанция, которая может быть и единственной, наделенной этими полномочиями).

Количество судей верховного суда обычно составляет 7 – 20 человек (например, в Верховном Суде США 9 человек).

Судьи верховного суда обычно назначаются президентом (главой государства). В некоторых случаях при этом требуется согласие парламента (в США – Сената), а иногда и предварительный совет (мнение) некоторых иных органов.

Срок пребывания в должности судьи верховного суда ограничивается
65–70 годами, в США пребывание в должности судьи пожизненное. Законом предусматриваются строго ограниченные основания смещения судьи с должности (например, недостойное поведение или неспособность осуществлять свою деятельность в силу умственных или физических причин). Согласно Конституции США судьи Верховного Суда, нижестоящих судов занимают свои должности, до тех пор пока поведение их безупречно.

Отстранение от должности судьи верховного суда осуществляется в порядке импичмента (США) либо по решению парламента (Индия), иного государственного органа (Гана).

Свои особенности имеет организация специализированных органов конституционного правосудия. В формировании конституционных судов нередко участвуют три ветви власти (в Болгарии, Италии, Литве, Молдове). Тем самым в максимальной степени обеспечивается их независимость и невозможность подчинения какой-либо из ветвей.

Число судей также варьируется: в Молдове – 6 судей, Франции – 9, Италии – 15, в России – 19 судей. Обычно число судей и предъявляемые к ним требования определяются в конституции, иногда – в законе (Кыргызстан).

В одних странах судьи конституционных судов назначаются главой государства без участия представительных органов (Словакия, Бурунди), в других – избираются парламентом (Алжир, Россия, Хорватия, Венгрия), в третьих – существует смешанная система, при которой сочетается назначение и избрание судей: одна часть судей назначается главой государства или председателем парламента, остальные назначаются исполнительной властью.

Практически во всех странах предъявляются высокие требования к квалификации и профессиональному опыту конституционных судей. Кандидаты должны иметь не только большой юридический опыт, но и высокую степень ответственности за политическое воздействие своих решений. Достаточно часто устанавливается минимальный возраст для занятия должности судьи (Армения, Кыргызстан – 35 лет, Россия – 40 лет).

Некоторые системы определяют нормы этического поведения для судей конституционных судов. Большинство национальных систем признают иммунитет судей конституционного суда. Независимое положение судей обеспечивается соответствующим материальным обеспечением.

Судьи конституционных судов занимают свои должности, как правило, определенный срок. Например, в Молдове, Португалии – 6 лет, Литве и Украине – 9 лет, Грузии, Латвии – 10 лет, в России – пожизненно. В ряде государств устанавливается предельный возраст занятия должности судьи (Армения, Латвия – 70 лет, Украина – 65 лет).

В некоторых странах судья может быть избран лишь на один срок, в других – допускается повторное избрание (Венгрия, Сирия).

Помимо таких особенностей формирования конституционных судов, как участие в этом процессе различных ветвей власти и назначение, как правило, на определенный срок, специализированные органы конституционного контроля формируются не только из числа судей, но и других специалистов в области права – преподавателей, государственных служащих, а в некоторых случаях и политических деятелей, лиц, не имеющих юридического образования. Во Франции членами Конституционного Совета являются бывшие президенты.

Схожесть правового статуса судей общих судов и конституционных судов проявляется не только в том, что в отношении их действуют во многом общие подходы в области независимости, несменяемости, но и в несовместимости должности судьи с депутатским мандатом, должностью государственного служащего, занятием предпринимательской или иной деятельностью, в том числе политической. Допускается работа в качестве преподавателя, а также творческая деятельность.

Внутренняя организация конституционных судов определяется законами и регламентами. Руководители судов (председатели и их заместители) либо избираются судьями (Россия, Украина), либо назначаются главами государств с участием других ветвей власти, прежде всего парламента.

Виды конституционного контроля. В зависимости от оснований можно выделить несколько видов конституционного контроля. Так, по времени осуществления следует различать предварительный (превентивный, предупредительный) и последующий (репрессивный) конституционный контроль. В первом случае акт проверяется до его принятия (Франция, Австрия, Португалия), во втором – речь идет о проверке уже принятого нормативного правового акта.

С точки зрения обязательности проведения существует обязательный и факультативный конституционный контроль.

По правовым последствиям конституционный контроль можно подразделить на консультативный и постановляющий.

В зависимости от способа проведения существует абстрактный и конкретный конституционный контроль. В первом случае осуществляется проверка независимо от какого-либо дела, во втором – конституционный контроль проводится в связи с рассмотрением конкретного дела, для правильного разрешения которого необходимо определить конституционность применяемого в данном деле акта.

Компетенция органов конституционного контроля (надзора). Компетенция органов конституционного контроля определяется конституциями и принятыми на их основе законами. Перечень полномочий конституционных судов в конституции может быть исчерпывающим или открытым. В последнем случае конституционные полномочия могут быть дополнены законом.

Основной задачей конституционных судов является проверка конституционности законов и иных нормативных правовых актов. Наряду с этим в зависимости от имеющихся полномочий конституционные суды наделяются правом разрешать споры о компетенции между различными органами: как одного уровня (например, между президентом и парламентом, так и между общегосударственными (федеральными) и региональными (местными). Достаточно часто конституционные суды наделяются правом проверки конституционности проведения референдумов (выборов), участвуют в процедуре импичмента высших должностных лиц, проверяют конституционность образования и деятельности политических партий, общественных объединений.

Существенное влияние на правовую систему оказывает конституционный суд, когда он наделяется правом толкования конституции, проверки конституционности международных договоров.

В национальном законодательстве (конституции и законах) предусматривается определенный круг субъектов, имеющих право на обращение в конституционный суд. Среди них – общегосударственные органы власти (глава государства, парламент, высшие судебные инстанции), группы депутатов, парламентское меньшинство, субъекты федерации, местные органы, уполномоченный по правам человека, политические партии, общественные объединения, физические лица. В последнем случае, то есть когда граждане обладают правом обращения в конституционный суд (Германия, Австрия, Россия), конституционный контроль осуществляется наиболее эффективно, поскольку институт конституционной жалобы позволяет гражданам наиболее надежным способом защитить их права и свободы.

Среди основных полномочий органов специализированного конституционного контроля государств СНГ следует назвать:

а) контроль за конституционностью нормативных правовых актов парламента и президента, а в Молдове и Армении – также международных и внутригосударственных договоров;

б) толкование конституции (Кыргызстан, Молдова), конституции и законов (Украина);

в) контроль за конституционностью конституций (уставов) и правовых актов органов субъектов федерации (Россия);

г) контроль за актами местного самоуправления (Беларусь, Кыргызстан);

д) контроль за конституционностью выборов президента и парламентариев, назначением либо проведением референдума, рассмотрение споров, связанных с конституционностью выборов и референдума (Кыргызстан, Азербайджан);

е) контроль за конституционностью общественных объединений (Азербайджан, Армения, Грузия, Молдова);

ж) защита конституции от нарушения ее парламентом (Беларусь, Молдова), президентом, а в некоторых странах – другими должностными лицами и судьями. В Кыргызстане Конституционный Суд представляет заключение по вопросу об отстранении от должности Президента республики, судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов, а также дает согласие на привлечение судей местных судов к уголовной ответственности. Конституционный Суд Украины по представлению Верховной Рады республики дает заключение о соблюдении Конституции и законов страны Президентом, Премьер-министром и другими членами Правительства, председателями Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, Генеральным прокурором, а также дипломатическими и другими представителями республики в случае возбуждения вопроса о досрочном прекращении их полномочий. Конституционный Суд Украины может также рассматривать вопрос о конституционности деятельности и принудительном роспуске (ликвидации) политических партий, международных и всеукраинских общественных организаций;

з) дача заключений о конституционности актов межгосударственных образований, в состав которых она входит (Беларусь, Таджикистан);

и) право на внесение предложений об изменениях и дополнениях актов законодательства;

к) иные полномочия, предусмотренные конституцией и законами (проверка правоприменительной практики (Беларусь, Кыргызстан), участие в процедуре принятия присяги президентом, право направлять послание президенту и парламенту, право принимать регламент и др.).

Деятельность некоторых конституционных судов сосредоточена (в силу полномочий) главным образом на обеспечении конституционности всех нормативных правовых актов в государстве, без широкого наделения иными вышеперечисленными полномочиями.

Процедура рассмотрения дел органами конституционного контроля (надзора). В конституционном суде применяется особый порядок рассмотрения и разрешения дел. Правила конституционного судопроизводства формируются в конституции, законах о конституционных судах и регламентах конституционных судов. При этом существуют как общие, так и специальные процедуры рассмотрения отдельных категорий дел.

Конституционное судопроизводство отличается от судопроизводства по гражданским, административным, уголовным делам по кругу участников процесса, срокам подготовки и рассмотрения дел, правовым последствиям.

Общая процедура рассмотрения дел включает: обращение субъектов, наделенных правом инициативы на возбуждение производства, порядок назначения судьи-докладчика для подготовки дела к рассмотрению, предварительное изучение всех материалов судьями и сторонами, открытое судебное разбирательство (в некоторых судах, например Германии, допускается письменное разбирательство, то есть без выхода в открытое заседание), совещание судей, голосование по проекту решения с правом судьи высказать особое мнение, его оглашение и опубликование, исполнение и т.д.

Что касается специальных процедур, то в зависимости от предмета вопроса, могут быть установлены особенности по кругу лиц, правовым последствиям принятого решения и т.д.