Предпосылки административной реформы

На протяжении долгого времени олицетворением силы и эффективности государства были страны-лидеры континентальной Европы: Франция и Германия. Эти государства обладали самым организованным и рационально устроенным административным аппаратом, доминировали на континенте в военно-политическом и экономическом отношении. В этот период под эффективным понималось такое государство, которое имело устойчивую систему управления и добивалось безусловного подчинения своим велениям со стороны подданных, прежде всего, за счет реализации дисциплинарной власти. Соответственно, и Франция, и Германия раньше других стран развернули большой административный аппарат, сформировали в качестве ведущих отраслей системы права конституционное и административное право, наладили подготовку государственных служащих, создав для этого специальные школы камералистики.

Реформы государственного сектора, проводившиеся в этих государствах, были взяты за образец в США, России и даже Японии, Османской империи и на арабском Востоке. При этом национальные законодательства указанных стран могли заимствовать целые блоки правовых систем. В частности, Кодекс Наполеона стал основным нормативным актом гражданского права всего "латинского мира" — он был скопирован Румынией, Италией, Португалией, Испанией. Кодекс послужил чем-то вроде jus gentium для Аргентины, Боливии, Колумбии и Венесуэлы и других латиноамериканских государств.

Наиболее ярко франко-германский опыт государственного устройства, строившийся на принципах иерархии, формализации и директивности, копировался другими странами при решении вопросов администрирования, формирования судебной системы, организации силовой части государственного аппарата и развития системы образования. Между тем, ни владевшая вплоть до середины ХХ в. почти половиной мира Великобритания, ни США, построившие "идеальную Европу" на новом континенте в том виде, в котором она никогда не существовала, но о которой грезилось, на тот момент, не рассматривались в качестве образцов эффективных государственных машин. Еще В. Ленин в своей известной лекции "О государстве" отмечал, что в этих странах государственный аппарат являлся изначально неразвитым, граница между частным и публичным правом была размытой, а административное и конституционное право долгое время не могли оформиться в качестве самостоятельных подразделений в системе права. [16]

Многие функции, принадлежащие в континентальной Европе государству, в англо-саксонском мире реализовывались в частном порядке, фактически представляя собой своего рода услугу на рынке (вплоть до существования частных тюрем). Однако к 70 гг. ХХ века ситуация изменилась. Во-первых, многие ранее эксклюзивно принадлежавшие государству услуги перестали быть только публичными (начал развиваться сектор рыночных услуг в сфере социального обеспечения, высшего профессионального образования, предоставления коммунальных и иных инфраструктурных услуг, хранения и обработке информации и т. п.). Государство могло не просто передать часть своих функций обществу, но и вступить в конкуренцию с частными институтами последнего. Чтобы сохранить свою ценность для граждан, государству пришлось преобразовываться в "клиентоориентированную" организацию.

Во-вторых, во всем мире изменилось понимание эффективности государственного управления: под ней стали подразумевать способность власти вступать во взаимодействие с другими субъектами общества, добиваясь устойчивости и динамичности развития социальной системы при наименьшем расходе общественных ресурсов. И тогда оказалось, что образцом государственной эффективности выступают гибкие сетевые структуры вроде англо-саксонских стран, где государственное управление строится по принципу рынка публичных услуг. Наконец, к 1970-м гг. в индустриально-развитых странах сформировались предпосылки для перехода к новой (постиндустриальной) экономике и был освоен целый класс новых техник управления характерными для нее бизнес-процессами (передача второстепенных функций и процессов на аутсорсинг, привлечение различных поставщиков работ и услуг из разных стран и секторов экономики, конкурсное размещение подрядов и проч.). Эти техники управления могли быть перемещены в государственную сферу и потенциально были способны обеспечить значительную экономию общественных ресурсов при выполнении государственных функций. Последние необходимо было разбить на базовые и второстепенные "бизнес-процессы", выявить адресатов продуктов государственной деятельности, приписать адресатам статус бенефициаров, а продуктам — услуг, соотнести затраты на их предоставление.

Целенаправленный переход к "рыночному" ("финансовому") государству был ознаменован серией реформ государственного аппарата, осуществленных в индустриально развитых странах в 1980-1990-е гг. Наиболее успешно реформы прошли в США, Великобритании, Канаде, Новой Зеландии и Австралии (странах с англо-саксонской государственно-правовой традицией), а также в имеющей сходную правовую систему Скандинавии.

Англо-саксонская традиция, рассматривавшая государство и его органы в качестве одного из рыночных институтов и поставщика услуг своим гражданам, оказалась как нельзя кстати. Во Франции и Германии же реформы, направленные на внедрение "рыночного" государства, столкнулись со значительными трудностями. В 1980-1990-е гг. в США были сформулированы предложения по перестройке системы государственного управления по образцу рыночных институтов, ориентации государственной службы на оказание услуг "клиентам" и переходу к "новому государственному менеджменту" на базе трех "Э" (экономия, энергичность и эффективность). [20]

Путь от теории к практике проложила комиссия вице-президента США Гора, констатировавшая, что госструктуры Америки превратились в неэффективные и закрытые для граждан монополии и предложившая провести полный реинжиниринг системы государственного управления (reinventing the government). Комиссией Гора было выдвинуто более 380 рекомендаций по повышению эффективности государственного управления, включающие предложения об отмене дублирующих друг друга программ, улучшении распределения обязанностей внутри федеральных ведомств, передаче части их функций общественным и коммерческим структурам. Эти меры должны были позволить сократить штаты и расходы на управление, сделать аппарат более гибким и динамичным, повысить доверие граждан к институтам исполнительной власти.

Примерно в это же время в Великобритании консерваторы под предводительством М. Тэтчер, а затем и лейбористы принялись внедрять систему "нового менеджмента" в государственное управление, делая его все более рыночным и клиентоориентированным, выделяя публичные услуги и постепенно расширяя практику передачи их оказания в частный сектор на рыночных условиях. В 1998 г. была реализована программа "Следующие шаги", согласно которой было установлено 160 основных показателей результативности деятельности государства. Их достижение стало основной задачей государственных органов, руководители которых получили свободу в выборе программных мероприятий и материальном поощрении работников. Управление должно было быть нацелено на максимальную рыночную эффективность (большее количество услуг при высоком качестве и наименьших затратах; предприимчивость и результативность, а не выслуга и верность). Руководители ведомств сами выступили с инициативой по предоставлению возможности: а) перераспределять средства между статьями бюджета; б) переносить некоторые средства на следующий год; в) внедрить на государственной службе бухгалтерский учет коммерческого типа.

Под влиянием США и Великобритании "новый менеджмент" и принципы "рыночного государства" стали копироваться и другими индустриально развитыми странами. В начале 2003-х гг. российские власти, стремясь добиться новой эффективности, также приступили к реформе системы управления, образцом для которой, как и в других индустриально развитых странах, выступило "рыночное" государство, а технологической базой — "новый менеджмент". Было признано, что в стране необходимо провести административную и связанную с ней бюджетную реформу, резко повысив эффективность общественных финансов, выведя их распределение и использование из административных процедур в рыночные процессы, расценивавшиеся как более экономичные и прозрачные.

В Россию такая модель государственного управления попала, в первую очередь, через консультантов из Северной Европы в версии, характерной для стран скандинавской правовой семьи, занимающей промежуточное положение между англо-саксонским и континентальным правом. Главным "переводчиком" западного опыта управления выступил ГУ Высшая школа экономики, идеологически и методически обеспечивавший штаб реформ — Минэкономразвития РФ. Фактически идеологи реформ предполагали, что российское государство будет преобразовано в "рыночное". Оказалось, что функции государства можно разложить на точно зафиксированные в стандартах и регламентах услуги, а бюджетное финансирование увязать с закупками данных услуг (стерев при этом границу в предложении таких услуг подрядчиками из государственного и частного сектора). Отсюда появляется возможность передачи публичных услуг на аутсорсинг рыночным институтам, гражданскому обществу (например, лицензирование отдельных видов хозяйственной деятельности, часть разрешительных актов и т. п.). Для этого необходимо, во-первых, вывести органы власти на рынок социальных благ как одного из поставщиков последних. Для этого данные органы должны приобрести определенную структурную организацию и правовую форму. Иными словами, государство должно занять аналогичную обычной компании позицию — с вполне понятным продуктом производства (публичные услуги), с вполне конкретными клиентами (потребители услуг, бенефициары) и обязательствами поставщика перед клиентами (качество публичных услуг). При этом государственные органы и бюджетные учреждения могут быть не единственными поставщиками услуг, а иметь конкурентов (например, частные школы, больницы и т. д.).

Во-вторых, требуется заново очертить сектор рынка, на котором государство и его органы выступают поставщиком услуг. В рыночной терминологии это означает: органы власти региона должны четко определить свою рыночную нишу, специализацию и те виды услуг, которые они предоставляют потребителям. Очевидно, что в первую очередь через подобную реструктуризацию должны пройти до сих пор функционирующие как нерыночные секторы публичных услуг — здравоохранение, образование, культура, социальная защита и ЖКХ, причем не как отрасли, а как совокупность публичных услуг для бенефициаров. Таким образом, должен быть совершен переход к клиентоориентированному управлению, параметры которого могут быть закреплены в реестре публичных (бюджетных) услуг. Качество услуг должно быть закреплено в их стандартах, а порядок оказания — в административных регламентах.

Наконец, учитывая, что спрос на государственные обязательства всегда превышает результат от реально предложенных мероприятий, их необходимо сделать экономически более эффективными, добиваясь того, чтобы предоставленные публичные (бюджетные) услуги соответствовали требованиям граждан и осуществлялись при более низких затратах. Проводя аналогии с рыночной экономикой, это означает снижение себестоимости и повышение производительности. Предоставляемые властью публичные услуги должны соответствовать требованиям граждан (клиентов) и осуществляться при более низких затратах. Идеальной, с точки зрения формирования эффективной системы госуправления, является ситуация, когда возможно оценить финансовый "вес" тех или иных публичных услуг — т. е. затраты бюджета на их оказание. Это позволяет реально сопоставить стоимость услуг в бюджетном секторе и на конкурентом рынке. При этом бюджетные расходы становятся целевыми, ориентированными на достижение определенного результата, они "привязываются" к определенным публичным (бюджетным) услугам. Проявляется стоимость всех государственных услуг, включая даже те, которые государственные органы оказывают друг другу. Таким образом, должен быть совершен переход к экономически эффективному управлению, фиксируемому в лимитах (пропорциях) распределения бюджетных средств по видам публичных услуг. Все это предполагает совершение в российском государстве трех "шагов реформ":

Во-первых — реформу функций органов государственной власти, как собственно изменение содержания деятельности государства. Такая реформа представляет собой новое определение органами государственной власти своего места в системе публичной власти в России.

Во-вторых, необходима реорганизация аппарата управления (административная реформа в узком смысле) в соответствии с новым содержанием деятельности органов власти, новой конструкцией их отношений с потребителями публичных услуг.

В-третьих, требуется нормативно-правовое оформление нового режима функционирования органов государственной власти и реорганизованного аппарата управления (так называемая правовая реформа).

Однако при реализации модели рыночного государства, следует учесть, что Россия принадлежит к странам континентального права, в организации системы государственного управления и государственной службы которых очень многое заимствовано из германских образцов XIX в. При претворении в жизнь административной и бюджетной реформ стране придется справиться, как минимум, с рядом сложных испытаний. Необходимо поменять идеологию организации государственной службы и управления. По сути, надо перейти от идеи служения обществу к идее поставки услуг для него, от идеи господства иерархии к представлению о государственном управлении как рынке, на котором приходится постоянно доказывать высокую потребительскую ценность и экономичность того, что делаешь. Придется осуществить ускоренный импорт в госсектор управленческих технологий, поскольку необходимыми для успешного функционирования "рыночного" государства квалификациями и компетенциями традиционные российские чиновники, воспитанные в духе служения и иерархии, не обладают.

Процесс трансформации системы государственного управления на принципиально новых идеологических, правовых и технологических основаниях в России может занять значительное время. Между тем, никто не гарантирует успешности проводимых реформ. Более того, опыт показывает: страны романо-германской правовой семьи до сих пор очень плохо вписываются в модель "нового государственного менеджмента". Некоторые из них затратили на реформы более десяти лет, но постоянно сталкиваются с новыми трудностями. Одно очевидно: "рыночное государство" позволяет задействовать целый ряд ранее недоступных государственной машине инструментов повышения эффективности и собрать новые ресурсы (через механизмы частно-государственного партнерства, делегирования гражданскому обществу части государственных функций и проч.). Оно обладает большей гибкостью по сравнению с "административным", а потому может демонстрировать большую устойчивость.

Важно, что "рыночное государство" через механизмы результативного управления не только не снижает, но и создает предпосылки для повышения уровня стратегирования, распространения его на всю государственную систему, включая отдельные бюджетные учреждения. У данной системы появляются новые "центры ответственности", которые создают для нее запас проектных инициатив и порождают возможность быстрого реагирования на запросы граждан не после иерархического сигнала сверху, а в логике взаимодействия на расстоянии "протянутой руки", т. е. решения большинства проблем на самом близком к гражданам уровне власти.