Основные этапы, цели и методы реформы административного управления

Принципы и технологии "нового государственного менеджмента" все шире используются в отношениях государства и госслужащих (конкурсно-контрактная система найма), а также государства и институтов предоставления государственных услуг (обособление этих функций) с использованием фирменных методов отработки и передачи информации (электронные правительства) и ориентацией на показатели государственного управления, выраженные в стандартизированной и предельно конкретизированной форме. В общем случае выстраивается следующая внешне несложная схема административного реформирования: в обществе формируются общепризнанные представления о целях ("конечных" результатах деятельности) государства, о том, как с ними соотносятся полномочия высших органов власти и о том, как "промежуточные" результаты отдельных подразделений исполнительной власти соотносятся с "конечными" результатами деятельности государства; высшие органы исполнительной власти государства переуступают часть своих полномочий ("промежуточных" целей, результатов) автономизированным агентствам; агентства получают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданных полномочий (от достижения "промежуточных" результатов), переводимых ими в конкретные услуги гражданам и бизнесу; результативность деятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленных стандартов каждой услуги при условии четкого соотнесения качества предоставляемых услуг и конечных целей правительства; все государственные служащие в составе указанных агентств становятся подобием работников отдельных фирм, продукцией которых являются стандартизированные государственные услуги; благополучие госслужащего связывается с результативностью деятельности "фирм-агентств" на контрактной основе.

Начало полномасштабной административной реформы в России обосновывалось доводами о низкой эффективности действующей исполнительной власти. Идеология проведения реформы в 2006-2007 гг. стала своеобразной реакцией на послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2006 год, в котором недостаточная эффективность государственного аппарата и несоответствие количества его полномочий качеству власти назывались "основным препятствием на пути экономических реформ". В связи с этим приоритетными задачами развития государственного управления были объявлены значительное сокращение функций органов исполнительной власти, изменение их системы и структуры, совершенствование административных процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом.

Вполне естественно, что главной целью первого этапа административной реформы стало, прежде всего, преодоление вышеуказанных недостатков. Достижение этой цели, естественно, предполагалось в ранее рассмотренной идеологической схеме либерально-рыночных отношений, и в Указе Президента РФ "О мерах по проведению административной реформы в 2006-2007 г.х" назывались следующие пять главных задач административной реформы:

1. ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

2. исключение дублирования функций и полномочий федеральных

3. органов исполнительной власти;

4. развитие системы саморегулируемых организаций в области

5. экономики;

6. организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам

7. и юридическим лицам;

8. завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Все эти задачи на первом этапе реформы были решены не полностью, но в то же время был сделан шаг к радикальным переменам в структуре и функциях "центральной" и региональной исполнительной власти.

В концепции проведения второго этапа реформы (2009-2008 гг.) отмечалось, что на первом этапе была реализована лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы, а по ряду ее приоритетных направлений работы еще не начинались (прежде всего, это касалось механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях). Правительство РФ приводило свидетельства международных экспертов о том, что по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Россия находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии, а по ряду интегральных показателей (используемых в международной практике) значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. В частности отмечалось, что в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за 2007 г. Российская Федерация по показателю "качества государственных институтов" опустилась с 81-го на 89-е место, а согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется один раз в два г. Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по эффективности работы правительства, качеству законодательства, верховенству закона и контролю за коррупцией находится в нижней части рейтинга. По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией "Транспэренси Интернэшнл", в 2007 году Россия среди 146 стран занимала 90-е место. Особое внимание обращалось на то, что система исполнительной власти являлась "весьма закрытой для граждан и бизнеса", и поэтому в связи с увеличением рисков дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов составляют более 5% вкладываемых средств при том, что сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1% коррелирует с увеличением среднегодового ВВП на душу населения на 986 долларов США, с ростом прямых иностранных инвестиций по отношению к ВВП на 1% и с сокращением инфляции на 0,46%. Приводились данные о коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Итоговой оценкой стало положение о том, что, по существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности.

"Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2009-2008 гг." определила в качестве цели второго этапа реформы повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования (эта позиция полностью дублирует одну из задач первого этапа реформы); повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для достижения этих целей необходимо решение шести следующих задач:

1. внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

2. разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

3. оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

4. повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

5. модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

6. формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Второй этап реформы намечено проводить на основе специально разработанных программ и планов, включающих адресные задания, установленные сроки их выполнения и т.п.

В программе действий Правительства РФ на 2009 год выделена, например, такая позиция, как "разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти, позволяющих передавать ряд государственных функций саморегулируемым организациям и создавать механизмы, предотвращающие появление новых избыточных функций у органов исполнительной власти, а также закрепляющих процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов".

На 2010 год намечены "продолжение ликвидации избыточных функций федеральных органов исполнительной власти", "оптимизация функционирования органов исполнительной власти в субъектах РФ" и "совершенствование действующей системы контроля и надзора, пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов, развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, в том числе участия его представителей в подготовке и принятии общественно значимых решений, информирования общества о ходе административной реформы". [6]

На 2008 год намечены "ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ", "проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора" и "внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти".

Однако все эти, казалось бы, исключительно организационно-функциональные преобразования весьма плотно вписаны в контекст задачи интенсивного развития предпринимательства и установления отношений доверия бизнеса к государственной власти. Для этих целей, в основном, должна быть продолжена начатая в 2006-2008 гг. работа по организационному разделению правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций по управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг, а также работа по передаче отдельных функций, осуществляемых органами исполнительной власти и их подведомственными организациями, субъектам предпринимательства, которые могут сами эффективно осуществлять эти функции.

"Концепции" возлагают особые надежды на "сильные и эффективные институты саморегулирования", которым может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством. Либерализации отношений исполнительной власти и бизнеса должны служить и намеченные Правительством РФ на 2009-2008 гг. меры "по созданию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности, передаче части функций по контролю и надзору субъектам РФ и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям". В связи с этим число лицензируемых видов деятельности предлагается сократить до минимума, обеспечивающего безопасность товаров, работ и услуг.

"Защите бизнеса от государства" подчинена и такая мера второго этапа административной реформы, как более четкое разграничение предметов ведения и полномочия в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Правительство РФ считает в связи с этим необходимым введение запрета на проведение государственного контроля и надзора в отношении одного объекта одновременно органами государственного контроля и надзора разных уровней власти, а также осуществление пересмотра действующего законодательства по вопросам проверок предпринимательской деятельности (для уменьшения числа изъятий из сферы его действия), закрепление в нормативных правовых актах коллегиальных принципов управления надзорными органами и эффективных механизмов досудебного обжалования их действий и решений.

В "Концепции" административной реформы существование коррупции в органах исполнительной власти всех уровней считается результатом слабо регламентированных полномочий, и, в основном, связывается с распределением лицензий, квот и финансовых ресурсов, с предоставлением гражданам и юридическим лицам права на владение и распоряжение земельной собственностью, недвижимостью и т.п. В рамках второго этапа административной реформы при реальной оценке коррупционности и возможностей ее снижения предполагалось в 2009-2008 гг. не только разработать и принять действенное антикоррупционное законодательство, но и создать более жесткую преграду между потенциальными участниками коррупционных отношений. Для этого, в частности, намечались такие административно несложные меры, как создание методических основ оценки коррупциогенности государственных функций, переход к максимально возможной деперсонализации взаимодействия государственных служащих с гражданами и организациями (в частности, путем введения системы "одного окна" и системы электронного обмена информацией), разделение административно-управленческих процедур на стадии (с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля) и детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями гос. услуг).

В связи с реализацией органами исполнительной власти такой важной функции, как государственные закупки, в ходе второго этапа административной реформы предполагается сделать более эффективным контроль за соблюдением законодательства в области закупок (для соблюдения открытости и гласности каждой из них), обеспечить общую доступность к реестру государственных контрактов и установить жесткую регламентацию процедур закупок. При этом справедливо отмечается, что для этого, прежде всего, необходимо повышение ответственности должностных лиц.

В идеологию сокращения "избыточных функций" вписывается и максимально возможное расширение практики аутсорсинга — выведения отдельных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти с передачей этих видов деятельности внешним исполнителям на контрактно-конкурсной основе. В мировой практике аутсорсинг обычно демонстрирует возможности сокращения и рационализации управленческих затрат и более эффективного решения ряда задач, ныне входящих в сферу деятельности российских органов исполнительной власти. В то же время такое "разгосударствление" функций исполнительной власти разных уровней требует большой осмотрительности, и к тому же не везде применимо из-за крайне неравномерного распространения по территории страны предприятий и организаций, способных эффективно заменить действующие государственные и муниципальные структуры (это, в частности, подтверждают первые попытки аутсорсинга при реализации жилищно-коммунальной реформы в небольших городах).