Аутсорсинг как метод оптимизации функций органов исполнительной власти

Оптимизация исполнения административно-управленческих процессов по своей сути во многом аналогична разработке регламентов и стандартов осуществления государственных (муниципальных) функций. Ключевое отличие состоит в том, что в данном случае речь идет о регламентации и оптимизации внутренних процессов, непосредственно не связанных с исполнением функций, закрепленных нормативными правовыми актами. Тем не менее, оптимизация АУП является действенным инструментом повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти. Аутсорсинг является одним из способов оптимизации АУП, но, стоит подчеркнуть, далеко не

единственным.

Потребность в оптимизации исполнения АУП в большинстве случаев обусловлена:

· стремлением к формализации деятельности органов исполнительной власти и их отдельных сотрудников, повышению прозрачности, понятности и подконтрольности деятельности органов власти для руководства территории;

· стремлением детализировать предмет ответственности отдельных органов исполнительной власти, их руководителей и сотрудников при выстраивании системы ответственного управления;

· распространением принципов результативного управления на отдельных государственных (муниципальных) служащих. Данный переход обеспечивается посредством должностных регламентов, которые органично вытекают из стандартов и регламентов осуществления отдельных функций

В целом же реализация проектов по оптимизации исполнения АУП возникает в основном как "ответ" на вопиющую неэффективность исполнения отдельных процессов и действий, особенно хорошо видную на примере исполнения аналогичных процессов в рыночном и корпоративном секторе.

В рамках направления "Оптимизация и аутсорсинг исполнения административно-управленческих процессов" стандартными услугами являются:

· разработка, представление и согласование пакета нормативных правовых актов, закрепляющих статус регламентов АУП и порядок аутсорсинга исполнения АУП (примерная продолжительность — 1-2 месяца);

· описание отдельного административно-управленческого процесса, оценка стоимости его исполнения и подготовка предложений по оптимизации АУП (примерная продолжительность — от 1 месяца на один АУП);

· подготовка регламента исполнения АУП или технического задания на исполнение АУП при аутсорсинге исполнения АУП (примерная продолжительность — 2-3 недели на один АУП не считая времени на описание АУП и подготовку предложений по его оптимизации).

Функциональный обзор (анализ) — инструмент анализа и оценки эффективности и целесообразности текущей деятельности исполнительных органов власти (ОИВ) от федерального министерства до отдела в администрации муниципалитета.

В общем случае принято различать горизонтальные и вертикальные функциональные обзоры. В горизонтальных обзорах анализируются функции всей системы органов исполнительной власти (на предмет их избыточности, наличия дублирования и закрепления ответственности), осуществляется выход на новую структуру органов. В вертикальных обзорах анализ фокусируется на отдельных органах исполнительной власти, осуществляется привязка выделенных функций к задействованным ресурсам.

Оптимизация функций органов исполнительной власти и реорганизация структуры органов власти — вопросы из разряда тех, что с определенной регулярностью возникают перед каждым регионом или муниципальным образованием.

Как правило, необходимость в проведении функциональных обзоров, пересмотре функций и структуры органов исполнительной власти объясняется одной из следующих причин:

· осознание политическим руководством проблемы низкой эффективности органов исполнительной власти, отсутствие прозрачной и понятной системы деятельности органов власти, отсутствие ясного распределения ключевых сфер ответственности между органами власти, при котором определить ответственный орган и ответственного руководителя невозможно;

· смена политического руководства, как правило, требующая ревизии работы аппарата органов исполнительной власти, "перетряски" структуры органов исполнительной власти, получения понятной карты функциональных обязанностей органов исполнительной власти;

· необходимость сокращения численности органов исполнительной власти как политическое обязательство или экономическая необходимость;

· как условие перехода к трехзвенной структуре органов исполнительной власти (в рамках проведения административной реформы в Российской Федерации), получения средств международных организаций и федерального бюджета (проект по поддержке Административной реформы).

В рамках направления "Оптимизация функций, реформирование структуры органов власти (проведение функциональных обзоров)" стандартными услугами являются:

· выявление избыточных, уточнение существующих, формулирование недостающих функций органов исполнительной власти региона, муниципального образования (примерная продолжительность — от 3 месяцев);

· подготовка предложений по модернизации структуры органов исполнительной власти и проектов нормативных правовых актов, закрепляющих новую структуру (примерная продолжительность — 3-4 месяца);

· переработка положений об органах исполнительной власти с учетом проведенного анализа функций (примерная продолжительность — 1-2 недели на одно положение);

· формирование "матрицы функций" - карты распределения ключевых функций между органами исполнительной власти (примерная продолжительность — 2-3 месяца);

· оценка ресурсоемкости выполняемых функций, подготовка планов реструктуризации отдельных органов исполнительной власти (примерная продолжительность — 1-3 месяцана один орган);

· оценка эффективности функций, выполняемых органами исполнительной власти региона или муниципального образования (примерная продолжительность — 1-2 месяца на один орган).

В процессе оптимизации функций органов исполнительной власти нетрудно предвидеть проблемы в сфере управления персоналом. Во-первых, возникает необходимость формирования такой кадровой политики, которая учитывала бы дефицит на государственной службе молодых служащих, имеющих помимо профессиональных навыков инновационный тип мышления, приемлемый уровень знаний в сфере информационных технологий. Во-вторых, следствием модернизации системы государственной службы и реализации административной реформы является частичное сокращение персонала. При упразднении избыточных функций без работы могут остаться государственные служащие с высоким уровнем профессионализма. Чтобы не потерять квалифицированных сотрудников при существующем дефиците квалифицированных кадров, необходимо разработать эффективные механизмы вывода персонала. Технологии поступления на государственную службу, прописанные в Федеральном законе от 27июля2007г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", предусматривают комбинацию открытого конкурса и кадрового резерва. Система получилась сложная, требующая корректировки в процессе реализации, а тенденция потерять сильные профессиональные кадры, в чем, безусловно, государственные органы не заинтересованы, осталась. Выходом из подобной ситуации могла бы стать модель кадрового регулирования, достаточно новая для российской действительности — аутстаффинг, которая заключается в выводе персонала за штат с привлечением его в дальнейшем для выполнения работ. Суть технологии заключается в предоставлении заказчику персонала, состоящего в штате определенного органа (назовем его условно "провайдер аутстаффинговых услуг"). Другими словами, аутстаффинг — это услуга по предоставлению персонала требуемой квалификации на определенный срок для работы в структуре организации заказчика в различных функциональных областях. Персонал при этом состоит в штате провайдера. Численность и квалификацию требуемого персонала определяет заказчик.

В нашем случае это государственная организация. Заказчик не имеет трудовых отношений с предоставленным персоналом, но имеет мотивационные рычаги для каждого привлеченного работника. На время своей работы предоставленный персонал становится частью коллектива организации нанимателя. Аутстаффинг становится оправданным в крупных структурах, жестко планирующих и контролирующих численность своего персонала. Например, при сокращении численности, которое связанно с ликвидацией, реорганизацией или приватизацией государственных учреждений и предприятий в процессе реализации административной реформы. Выходом из данной ситуации становится перевод части персонала в штат провайдера аутстаффинговых услуг, путем заключения с ним договора об услугах по предоставлению персонала.

Другой пример. В процессе деятельности государственного органа может возникнуть необходимость реализации какого-либо проекта, для выполнения которого требуется квалифицированный персонал, определенной специализации. В случае неудачной реализации проекта возникают дополнительные расходы по увольнению персонала, в услугах которого больше не нуждаются. Аутстаффинг позволяет избежать таких радикальных мер. Аутстаффинговое агентство самостоятельно решает проблему быстрой переориентации персонала в случае необходимости. Экономия накладных расходов на содержании большой кадровой службы и части бухгалтерии, занятой расчетами заработной платы, в случае применения этой технологии очевидна. Наиболее существенной экономии можно добиться, полностью передав провайдеру функцию кадровой службы, в этом случае наблюдается использование и аутстаффинга, и кадрового аутсорсинга. Успешно решается и проблема реализации интеллектуального капитала государственного органа — путем обеспечения основного штата необходимой дифференциацией социальных гарантий с учетом реальной ценности сотрудника посредством высвобождения бюджетных средств, заложенных на содержание штата государственного органа. При использовании аутстаффинга работодатель получает определенные преимущества в процессе реализации своей кадровой политики. Работодателю нет необходимости заключать со служащим служебный контракт и, следовательно, вступать с ним в трудовые отношения, подразумевающие под собой определенную, закрепленную законодательно, ответственность. Отсутствуют риски трудовых споров с привлеченным посредством аутстаффинга персоналом, так как эти риски несет провайдер. Работодатель получает определенную мобильность в вопросах привлечения и сокращения персонала; при определенных условиях лаг мобильности может не превышать нескольких дней. Используя аутстаффинг, работодатель имеет возможность выстраивать многоступенчатые мотивационные механизмы, в том числе применять нематериальный стимул перевода работника в основной штат.

В "Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2009-2008 гг." говорится о наличии у органов исполнительной власти значительного числа избыточных (1468) и дублирующих (263) функций. Передаче на аутсорсинг подлежат такие административно-управленческие функции, как обеспечение и внедрение новых информационных технологий, управление зданиями и сооружениями государственных органов, организация подбора кадров, предоставление услуг связи, финансовый учет. Т. е. вспомогательные и обеспечивающие процессы, которые не связаны с осуществлением властных полномочий:

· проведение закупок товаров и услуг для нужд органа власти;

· проведение международных мероприятий; конкурсная, выставочная и фестивальная работа;

· управление персоналом, в том числе государственными служащими;

· системное администрирование, информационные технологии;

· бухгалтерский и управленческий учет (в части обеспечения деятельности органов исполнительной власти);

· управление имуществом, закрепленным за органами исполнительной власти на праве оперативного управления; содержание зданий и сооружений, в которых располагаются органы исполнительной власти;

· обеспечение ведомств и отдельных государственных служащих автомобильным транспортом.

Помимо этого, экспертными и рабочими группами по проблемам реализации реформ государственного управления к полному или частичному вынесению на аутсорсинг рекомендованы следующие функции: анализ и оценка конъюнктуры внутреннего и внешнего рынка по видам продукции, выпускаемой предприятиями государственного сектора экономики; мониторинг научно технического, инновационного и промышленного потенциалов; организация маркетинговых исследований; проведение анализа и оценки эффективности реализуемых государственными органами мероприятий; систематизация, сбор, обработка и анализ действующего законодательства и другие. Безусловно, аутсорсинг вызывает большой интерес, но и подвергается большому скепсису, возникает много спорных вопросов. Во-первых, передача функций на аутсорсинг подразумевает под собой, в первую очередь, наличие на рынке эффективно функционирующих саморегулируемых организаций, которые взяли бы на себя реализацию переданных функций и осуществляли их добросовестно и эффективно. Но пока в России такие организации не сформировались, идет лишь процесс их становления. Существует дефицит законодательного регулирования их деятельности, да и само понятие "саморегулируемая организация" не конституировано. Не разработаны принципы контроля за такими организациями, поэтому существуют риски монополизации или огораживания рынка. Поэтому необходимо предварительно проанализировать возможности с целью определения функций, предлагаемых к ликвидации или передаче саморегулируемым организациям, с точки зрения:

· возможности их передачи в негосударственный сектор (наличие политической составляющей или элементов режима секретности);

· анализа потенциала рынка по удовлетворению спроса на соответствующую функцию (услугу) в необходимом масштабе;

· восприимчивости рынка к выносимым на него функциям;

· возможности становления конкурентных или квазиконкурентных условий на рынке определенной функции;

· анализа затрат на вынесение функций органов исполнительной власти на аутсорсинг и дополнительно возникающих выгод за счет вынесения определенных функций на аутсорсинг.

Затем провести анализ готовности поставщиков услуг, придерживаясь следующих критериев:

· наличие производственного ресурса (компания-поставщик может оперативно создать или предоставить необходимые дополнительные производственные мощности);

· наличие профессионального ресурса (у компании-поставщика есть высококвалифицированные специалисты, которых нет у органа-заказчика);

· наличие административно-управленческого и финансового ресурса (поставщик может управлять проектами и/или своими ресурсами более гибко, что позволяет снизить стоимость выполняемых административных процессов и/или повысить качество результата на выходе цепочки).

Во-вторых, необходимым критерием для передачи функций на аутсорсинг является наличие конкуренции между негосударственными организациями в области передачи функций. Существует угроза несовпадения ожиданий государственных органов и исполнителей, которая в большей степени связана с неразвитой еще культурой взаимодействия. Одно из направлений развития такой культуры — внимание к документации, необходимость четко фиксировать все договоренности. Необходимо развитие официального страхования аутсорсинговых проектов с целью возврата вложенных средств в случае неудовлетворительного исполнения функций. В связи с этим существует и альтернативная точка зрения: осуществлять передачу функций не саморегулируемым организациям, а муниципальным органам власти, где наработаны механизмы учета компетентных точек зрения, соблюдения системы интересов государственных и муниципальных служб.

И, наконец, необходимо проанализировать вероятные негативные

последствия:

· возможное снижение ответственности органа власти за реализацию функции в целом (невозможность построения адекватной системы контроля над выполнением административных процессов внешним подрядчиком);

· возможную потерю конфиденциальной информации;

· возможные проблемы неэффективности процесса заключения контрактов;

· неспособность (или немотивированность) сотрудников, ответственных за проведение аутсорсинга, снижать издержки подготовки и мониторинга

· контрактов;

· возможная нестабильность качества предоставляемых аутсорсером услуг, особенно на начальных этапах сотрудничества;

· слишком высокая стоимость аутсорсинга, его экономическая

· неэффективность для государственного органа.

Преимущества аутсорсинга для государственного и муниципального управления:

· Повышение эффективности осуществления административно-управленческих процессов;

· Эффективный контроль издержек, создание потенциала для их снижения, в т. ч. сокращения капитальных затрат;

· Концентрация на основной деятельности и повышения качества

· государственных услуг;

· Сокращение административного и управленческого потенциала;

· Возможность детального закрепления качества запрашиваемых результатов в аутсорсинговом контракте и ответственности поставщика;

· Привлечение лучших практик в соответствующей сфере деятельности;

· Доступ к более современным технологиям (при тех же

· или меньших затратах);

· Увеличение адаптивной способности к условиям внешней среды.

Мировой опыт показывает — внедрение аутсорсинга потенциально позволяет сэкономить 10-50% бюджетных средств за счет увеличения конкуренции в секторе заказов.

Подходы к организации аутсорсинга:

Кластерный подход — объединение государственных органов для организации совместных действий по аутсорсингу. Управление берут на себя отдельные органы (специализированные агентства в сферах финансов, ИКТ, кадровой политики и т. д.). Преимуществом данного подхода является эффект масштаба, недостатком — сложности управления.

Централизованный подход — управление политикой аутсорсинга в рамках единой уполномоченной правительственной организации (управлениям по осуществлению государственного заказа продукции и услуг). Преимущество — единая политика аутсорсинга, минус — отсутствие индивидуального подхода и гибкости.

Децентрализованный подход — независимое создание индивидуальных стратегий использования аутсорсинга для каждого органа.

Выбор того или иного подхода к проведению аутсорсинга зависит от его целей, условий, затрат. Основные направления аутсорсинга:

· Повышение качества исполнения функций. Концентрируется на основных функциях в условиях бюджетных или временных ограничений, высоких требований по качеству услуг;

· Снижение издержек на исполнение функций. Фокусируется на технологической инфраструктуре и бизнес-приложениях, обеспечивающих функциях.

Органы и организации, использовавшие аутсорсинг в направлении "повышение качества исполнения функций", были более успешны в достижении своих целей.