Порядок формирования органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления включают: выборные муниципальные советы или комиссии и образуемые ими исполнительные органы.

Кандидаты в муниципальные органы выдвигаются чаще всего путем подачи петиции с подписями установленного законом числа жителей данного избирательного округа, обладающих полным объемом избирательных прав. Кандидаты могут баллотироваться по партийным спискам или выступать как независимые кандидаты. Выборы осуществляются как по одномандатным, так и по многомандатным округам. Для определения результатов голосования используются как пропорциональная, так и мажоритарная избирательные системы. На выборах в муниципальные органы запрещено введение императивного мандата. Депутаты муниципальных органов не связаны никакими наказами избирателей и не обязаны отчитываться перед избравшими их гражданами.

Муниципальные советы избираются на различные сроки. Численный состав органов местного самоуправления различен. В муниципальные советы столиц государств, как правило, избирается более 100 советников. Срок полномочий депутатского корпуса органов местного самоуправления различен.

Законодательством ряда стран предусмотрены особые требования к лицам, намеревающимся занять должности в органах местного самоуправления: годность к военной службе, обязательное проживание или место работы в пределах территории органа местного самоуправления, уплата местных налогов и т. д.

По структуре органы местного самоуправления, как правило, однопалатные. Двухпалатное построение редко (муниципальный совет Нью-Йорка).

Компетенция органов местного самоуправления (фактически они обладают полномочиями решать только местные дела):

1) руководство и развитие коммунального хозяйства, охрана окружающей среды, планирование размещения и строительства населенных пунктов, общий надзор за градостроительством, развитие системы местного транспорта и установление порядка регулирования его движения, местное дорожное строительство, канализация, водо– и газоснабжение, энергообеспечение, очистка улиц, борьба с загрязнением водоемов и т.д.;

2) в социальной сфере – меры по оказанию социальной помощи малоимущим за счет муниципальных доходов. Они включают в себя строительство и содержание домов для престарелых, ночлежек, больниц, родильных домов и т. д.;

3) управляют муниципальной собственностью;

4) осуществляют деятельность в сфере местного хозяйства (осуществляют выдачу разрешений на право открытия магазинов, предприятий и т. д.);

5) в области охраны общественного порядка, защиты прав и свобод граждан включают в себя установление правил поведения в общественных местах, выдачу разрешений или наложение запрета на проведение митингов и т. д.;

6) в бюджетно-финансовой сфере (имеют право в рамках экономической политики государства на собственные достаточные ресурсы);

7) имеют право устанавливать свои собственные налоги на недвижимость, доходы с капитала, строительство, рекламную деятельность, на владельцев собак и т. д.

Планирование в органах местного самоуправления

Важнейшим элементом всякого управления и, несомненно, муниципального управления является планирование. Виды и методы планирования широко известны, поэтому мы остановимся только на особенностях их применения в муниципальном управлении. С учетом основных форм деятельности органов местного самоуправления планирование в муниципальном управлении может быть разделено на финансовое планирование, планирование действий и планирование нормотворческой работы. Под планированием действий понимаем составление планов мероприятий, предполагаемых к осуществлению в определенный плановый период, выделяя из них мероприятия, связанные с разработкой и принятием муниципальных правовых актов (планирование нормотворческой работы). По периодам планирования выделяется кратко-, средне - и долгосрочное планирование. В муниципальном управлении, как правило, под краткосрочным планированием понимается планирование на период до одного года, под среднесрочным - на период до трех лет (иногда до пяти лет), под долгосрочным - на период более трех (более пяти) лет. Некоторыми авторами долгосрочное планирование, особенно на сроки более десяти лет, отождествляется со стратегическим планированием. Такая позиция представляется некорректной, так как, вводя понятие стратегического планирования, мы должны сопоставить с ним тактическое планирование. Эти два вида планирования существенно различаются не сроками, а целями планируемой деятельности. Стратегические (основополагающие) цели развития муниципального образования в общем случае достигаются в течение длительного периода, но могут быть достигнуты и в средне - и даже в краткосрочной перспективе в зависимости от начальных условий, существующих на момент разработки и принятия стратегических планов, и ресурсов для их реализации. Тактическое планирование ориентировано на достижение тех промежуточных целей и решение тех задач, которые способствуют достижению стратегических целей. Поэтому в стратегическом планировании мы должны прежде всего ответить на вопрос, что должно быть достигнуто, в тактическом - как это может быть достигнуто. Поскольку органы местного самоуправления являются органами публичной власти, для них особенно важна легитимизация (получение согласия местного сообщества) и легализация (принятие либо утверждение в установленном порядке) документов планирования. Определим сначала виды и перечень основных документов планирования, наличие которых желательно в каждом муниципальном образовании. Базовым документом для последующего планирования деятельности является концепция социально-экономического развития муниципального образования - прогнозно-аналитический документ, содержащий систему представлений о стратегическом выборе, стратегических целях и приоритетах развития территории, основные положения стратегии и социально-экономической политики в разрезе ее отдельных составляющих и средств реализации поставленных целей. Это определение концепции социально-экономического развития муниципального образования основывается на понятии стратегического выбора, под которым понимается совокупность приоритетных функций, выполнение которых в рассматриваемой перспективе должно обеспечить достижение главных целей комплексного социально - экономического развития. В свою очередь приоритетные функции - ключевые отрасли и виды деятельности, определенные в качестве «полюсов экономического развития» (отрасли специализации, градообразующие, доминирующие, пропульсивные, т.е. обладающие эффектом мультипликатора). Под целью развития понимается ожидаемый (намечаемый) обоснованный результат, определяемый качественно (словесно, на содержательном уровне), количественно и во времени. Следующим в иерархии документов планирования является стратегический план - краткий документ презентационного характера, содержащий систему мер и проектов, направленных на создание условий для реализации приоритетных функций, определенных в качестве стратегического выбора. Дальнейшее развитие системы документов планирования основывается на решении вопроса, каким образом (с использованием каких ресурсов, кем, посредством проведения каких мероприятий, в какие сроки) могут быть реализованы концепция и, соответственно, стратегический план социально-экономического развития муниципального образования. Обобщающим документом планирования, отвечающим на этот вопрос, является программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования - реализующий концепцию прогнозно-проектный документ, содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам реализации мероприятий, направленных на достижение Учитывая, что цель текущего управления муниципальным хозяйством - обеспечивать функционирование систем жизнеобеспечения и социальной сферы муниципального образования, а без развития всех направлений и сфер деятельности неизбежна их стагнация, важное значение приобретает перспективное планирование и внедрение программно-проектных методов управления во всех отраслях муниципального хозяйства. Этому служит разработка и принятие более узконаправленных, чем комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования, программ по отдельным сферам и направлениям муниципального управления. Таковыми являются целевые программы - программы, направленные на достижение отдельных целей развития (целей развития в одной сфере или в одном направлении деятельности), например, программы развития образования, здравоохранения, жилищного хозяйства и т.п., программы по отдельным составляющим этих сфер и направлений - программы компьютеризации школ, оснащения медицинских учреждений диагностическим оборудованием, развития индивидуального жилищного строительства, а также ведомственные программы - программы по направлениям деятельности органов (структурных подразделений) местной администрации. В ряде случаев целевые и ведомственные программы по целям и содержанию могут не различаться, но они различаются по способу их принятия и возможности выделения ресурсов на реализацию. Целевые программы разрабатываются и принимаются в общем порядке, установленном для разработки и принятия программ развития муниципального образования, средства на их реализацию предусматриваются в местном бюджете отдельными разделами, подразделами и строками. Ведомственные программы разрабатываются и принимаются органами (структурными подразделениями) местной администрации и реализуются за счет средств, предусмотренных в местном бюджете на осуществление текущей деятельности по соответствующим направлениям. Как правило, ведомственные программы представляют собой совокупность мероприятий, осуществляемых органами (структурными) подразделениями местной администрации в режиме текущего управления, но при этом структурированных и взаимоувязанных, как и в других программах, по целям и ресурсам. Наличие документов перспективного планирования, планирования социально-экономического развития не исключает принятия планов оперативной деятельности - еженедельных, ежемесячных и ежеквартальных. По совокупности все названные планы и программы, виды и этапы планирования составляют целостную систему планирования в муниципальном управлении, обеспечивающую целенаправленное, прогнозируемое и устойчивое функционирование муниципального хозяйства и развитие муниципального образования. Иерархия основных документов планирования в муниципальном управлении представлена на рисунке 2. Рисунок 2 - Иерархия документов планирования в муниципальном управлении   Легитимизация планов и программ развития муниципального образования может осуществляться различными способами. В частности, в ст.22, 25, 28, 29, 30, 31 Закона о местном самоуправлении предусмотрены такие формы гражданского участия в местном самоуправлении, как местный референдум, сход граждан, собрание и конференция граждан, опрос граждан, публичные слушания, каждая из которых может применяться для широкого обсуждения планов и программ развития муниципального образования. Кроме того, их обсуждение может быть организовано в местных средствах массовой информации, в том числе учреждаемых органами местного самоуправления. Но особое внимание следует уделить двум из названных форм - местному референдуму и публичным слушаниям. На местный референдум могут выноситься особенно важные и принципиальные вопросы развития муниципального образования, при этом принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования (ст.22 ч.7). То есть в случае получения на местном референдуме согласия населения с предложенными направлениями развития муниципального образования эти направления приобретают и самую высокую легитимность. Публичные слушания не обеспечивают такой легитимности принимаемых планов и программ развития, однако указанным Федеральным законом прямо предписана обязательность вынесения на публичные слушания проектов этих планов и программ. Во всяком случае публичные слушания позволяют принять участие в обсуждении и высказать свое мнение, учитываемое при принятии планов и программ. Легализация планов и программ (придание им законной силы и обязательности для исполнения) осуществляется путем принятия правовых актов уполномоченными органами и должностными лицами. В частности, принятие планов и программ развития муниципального образования отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования