Организационная структура управления городом

 

Организационная структура местной администрации во многом определяется статусом муниципального образования и его ресурсами.

Организационная структура местной администрации муниципального района отражает функционально-отраслевой подходы в ее формировании. Она практически не отличается от советской организации исполнительной власти, не обладает способностью адаптации в новых условиях управления муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством.

В связи с принятием новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сформированы местные администрации городских и сельских поселений.

Организационная структура местной администрации в сельском муниципальном образовании первого уровня должна соответствовать ее основным целевым установкам – максимальному использованию потенциала местного сообщества, эффективному управлению муниципальной собственностью и ресурсами территории для обеспечения условий жизнедеятельности местного населения.

 Одной из проблем формирования местной администрации видится отсутствие в сельской местности квалифицированных управленческих кадров муниципальных менеджеров. Поэтому одним из важнейших принципов в работе местной администрации по решению вопросов местного значения является привлечение местного сообщества, и прежде всего тех местных жителей, которые успешно адаптировались к новым экономическим условиям.

Администрации муниципальных образований городов со статусом городского округа. В практике муниципального управления можно выделить несколько типов организационных структур местной администрации.

Жестко-централизованный тип.Его выбор обосновывается следующими аргументами:

1. Город – это единое административно-территориальное целое, в границах которого создается только одно муниципальное образование. Районы, как административно-территориальные единицы, упраздняются. Вместо них возможно создание территориальных округов, в границах которых функционируют администрации как структурные подразделения городской администрации.

2. В условиях социально-политической и экономической нестабильности наиболее приемлемым вариантом управления муниципальной собственностью и муниципальным хозяйством является централизация полномочий и концентрация ресурсов на уровне администрации города при условии отсутствии самостоятельных районных администраций, подчиненных соответствующему представительному органу. Это позволяет более эффективно управлять городским хозяйством, более экономно и рационально использовать имеющиеся финансовые и материальные ресурсы.

3. Создание единой организационной структуры городской администрации позволяет сократить численность управленческого аппарата, делает его более мобильным и адаптированным к работе в новых условиях.

В правовом отношении вышеизложенный подход закрепляется в Уставе города, согласно которому администрация города как орган местного самоуправления является юридическим лицом, т.е. выступает в качестве единого органа управления городским хозяйством, субъектом гражданских правоотношений. Все отраслевые, функциональные и территориальные подразделения входят в ее организационную структуру.

Жестко-централизованный тип городской администрации представляет орган муниципального управления, в котором вся его организационная структура функционирует в режиме «пожарной команды». Для управления отдельными отраслями или группой отраслей городского хозяйства создаются департаменты, наделяемые не только управленческими, но и хозяйственными полномочиями. Эти структурные подразделения планируют свою работу, исполняют намеченные планы и осуществляют свой ведомственный контроль за подчиненными им муниципальными организациями.

В то же время в силу повседневной загруженности решением насущных проблем жизнедеятельности горожан, ускоренным «движением» кадров с бывшего районного звена на управленческие должности городского масштаба выявляется неспособность городской администрации в определении перспектив развития городского хозяйства, объективной оценки результатов своей муниципальной деятельности.

В организационной структуре городской администрации недооценивается роль и место подразделений финансово-экономического блока, которые в своей деятельности, с одной стороны, призваны обслуживать отраслевые ведомственные структуры, а с другой - выступать в роль самостоятельных субъектов рыночных отношений. В этом и заключается противоречивость их положения. И чтобы разрешить данную проблему необходимо изменить их статус, полномочия и методу управленческой деятельности.

Создание структурных территориальных подразделений городской администрации не предусматривается. Вполне возможно формирование ведомственных округов (коммунальных, школьных и т.п.).

Умеренно- централизованный тип организационной структуры городской администрацииотражает наличие в городе двухуровневой системы управления муниципальным хозяйством.

Город делится либо на административные либо на территориальные округа, которые не являются внутригородскими муниципальными образованиями и единицами административно-территориального деления городского поселения (данного статуса могут быть лишены и бывшие районы). Их создание обуславливалось органами местного самоуправления необходимостью повышения эффективности управления городским хозяйством, приближения местной власти к жителям.

Двухуровневая система предполагает общегородской и окружной (территориальный) уровни управления городским хозяйством. На первом уровне решаются вопросы комплексного социально-экономического развития города, разработки стратегии управления муниципальным хозяйством, его отдельных отраслей; осуществляется управление муниципальными службами общегородского значения (водопровод, энерго – теплоснабжение, предоставление услуг населению городским пассажирским транспортом и т.п.) и др. На втором уровне обеспечивается решение вопросов, связанное с удовлетворением самых насущных жизненных потребностей населения (обслуживание жилого фонда, благоустройство территории, организация культурного досуга, спортивных мероприятий и др.).

Двухуровневая система управления городским хозяйством предусматривает формирование соответствующей организационной структуры городской администрации, которая позволяет произвести перераспределение функций между отраслевыми, функциональными и территориальными подразделениями. Речь идет о передаче администрациям территориальных округов полномочий, связанных:

- с решением оперативных вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения округа;

- с организацией и развитием территориального общественного самоуправления;

- с выполнением в округе решений представительного органа местного самоуправления, постановлений и распоряжений главы местной администрации;

- с охраной общественного порядка, с безопасностью граждан;

- с благоустройством территории округа;

- с организацией свободного времени жителей округа и др.

На наш взгляд, наиболее оптимальной для выполнения соответствующих функций является организационная структура администрации района (округа) в крупных городах.

Районная администрация является юридическим лицом, имеет расчетные счета по исполнению сметы расходов, располагает финансовыми ресурсами. Они состоят из средств, выделяемых из бюджета города, целевых внебюджетных средств.

Таким образом, «умеренно-централизованный» тип организационной структуры городской администрации обуславливает необходимость возрастание роли ее территориальных структурных подразделений в лице администраций районов, административных или территориальных округов.

Одновременно происходит изменение функций отраслевых структурных подразделений городской администрации. Они «освобождаются» от несвойственной данному звену функций оперативного решения вопросов деятельности подведомственных муниципальных организаций, которые возлагаются на их руководителей и администрацию района или округа.

Вместе с тем возрастает роль и значение таких направлений в муниципальной управленческой деятельности отраслевых структурных подразделений как разработка политики городской администрации в подведомственной отрасли или группе отраслей муниципального хозяйства, оценка эффективности использования муниципальной собственности и городского бюджета, работы муниципальных организаций и т.п. А это, в свою очередь, требует изменения сложившихся стереотипов и подходов в муниципальном управлении, пересмотра функций, роли и места отраслевых структурных подразделений в организационной структуре городской администрации. Возникает объективная потребность в формировании новой организационной структуры.

Она будет отличаться от старой «советско-муниципальной» модели своей способностью адаптации к изменяющимся «внешним» и «внутренним» условиям работы данного органа управления городским хозяйством.

 

 

3.3 Стратегическое планирование в управлении городом

Стратегическое планирование - это одна из функций управления, которая представляет собой процесс выбора целей организации и путей их достижения. Стратегическое планирование обеспечивает основу для всех управленческих решений, функции организации, мотивации и контроля, ориентировано на выработку стратегических планов. Процесс стратегического планирования обеспечивает основу для управления организацией.

Актуальность внедрения системы стратегического планирования в городах России обусловлено следующими причинами:

1. стратегическое планирование признанный в мировой практике элемент городского управления и регулирования. Он позволяет создавать условия для перспективного развития, помогает принимать текущие решения с учётом стратегических целей.

2. условия конкретных социально - экономических преобразований, предполагающие адаптацию города к требованиям рыночной экономики и открытого международного рынка. Стратегическое планирование является наиболее адекватным инструментом способным консолидировать (укрепление чего-либо; объединение, сплочение) условия администрации и общества в решении городских проблем.

3. процесс стратегического планирования способствует укреплению взаимодействию администрации с общественностью, способствует имиджу города.

В процессе стратегического планирования обеспечивается соблюдение следующих принципов:

1. стратегический план - короткий документ, нацеленный на повышение конкурентоспособности города;

2. стратегический план разрабатывается и реализуется публично;

3. в стратегическом плане согласуется долгосрочное видение и конкретностных немедленных действий;

План - документ, содержащий систему показателей комплекс различных мероприятий по решению социально - экономических задач. В нём отражаются цели, приоритеты, ресурсы, источники обеспечения, порядок и сроки их выполнения.

По содержанию и периоду планы:

1. стратегические долгосрочные 5 и более лет.

2. тактические (среднесрочные) от 1 до 5 лет.

3. оперативные (краткосрочные) год и менее года.

Планы классифицируются на:

1. проблемные.

2. комплексные.

3. локальные.

Требования к планам:

1. соответствие объективным экономическим законам.

2. учёт потребности рынка.

3. научное обоснование.

4. рассмотрение нескольких вариантов и выбор оптимального.

5. нацеленность на высокий конечный результат.

6. учёт экологических требований.

Основными задачами стратегического планирования являются:

1) определение необходимых политических решений;

2) оценка будущего состояния экономики и потребности в данной продукции;

3) оценка необходимых производственных мощностей в будущем;

4) предварительная оценка размера возможных капитальных вложений.

В разработке и реализации стратегического плана участвуют городские власти, наиболее крупные и влиятельные организации, предприятия, объединения, общественность и население.

Предприятия и организации, включающиеся в процесс разработки и реализации стратегического плана, получают возможность аргументировать приоритетность представляемых ими сфер и, соответственно, рассчитывать на совместные действия с Администрацией города. Кроме того, разработка и реализация стратегического плана для предприятий становится также средством диалога со своими ближайшими деловыми партнерами и конкурентами, работающими в городе и регионе.

Городская администрация посредством стратегического плана получает механизм регулярного открытого взаимодействия с бизнесом и общественностью, механизм обратной связи, позволяющий ориентировать действия властей в интересах общественно признанных целей и направлений.

Население, общественность получают возможность непосредственного участия в разработке стратегического плана в рамках системы профессионального и общественного обсуждения, что позволяет им, как влиять на выбор приоритетов и направлений развития, так и реализовать свой творческий и гражданский потенциал.

Стратегическое планирование характеризуется следующими основными чертами:

- направлено на решение наиболее острых городских проблем;

- определяет основные цели развития города;

- создает рамки для более детального планирования и принятия текущих решений;

- позволяет увязывать территориальные и отраслевые планы;

- обеспечивает преемственность планов и программ;

- выстраивает общую логику развития города.

Задачей выбора стратегии является поиск такой линии развития, при которой цели развития города и его собственные ресурсы совпадут с возможностями и ограничениями, диктуемыми внешней средой. Постоянное изменение внутренних и внешних условий развития города может приводить и приводит к изменению главной стратегии в ходе планирования.
Конкретная стратегия выбирает путь развития, русло, в котором должен развиваться данный объект. Стратегия должна обеспечить направляющие принципы, базу принятия управленческих решений для разрешения определенных проблем, т.е. стратегия является одним из элементов управления, его неотъемлемой составной частью.

Стратегические подходы в планировании позволяют городу:

- оценить условия, в которых будет проходить развитие города. Предвидя возможные события, можно планировать действия так, чтобы минимизировать негативный или максимизировать положительный эффект;

- провести комплексную оценку потенциала города;

- достичь консенсуса и поставить общие цели.

- координировать программы городского развития;

- определить направление движения через постановку целей и задач, создать инструмент для измерения и оценки результатов.

Городские стратегии могут варьироваться, однако они не являются взаимоисключающими, а, скорее, дополняющими. Города редко принимают какую-то одну стратегию.

Единой методики стратегического планирования развития города пока что не выработано, однако можно выделить ряд важных этапов составления стратегического плана.

Одним из важнейших направлений совершенствования управления городами и обеспечения безопасности является разработка и реализация стратегических планов их развития.

Разработка стратегических планов развития городов направлена на ускорение темпов развития этих городов, обеспечение населению высокого качества жизни.

Достижение этих целей возможно при следующих условиях:

- восстановления научного и промышленного потенциалов городов, их ускоренного дальнейшего развития;

- быстрого развития малого предпринимательства;

- быстрого развития международных связей;

- предоставление рабочих мест в организациях городов с достойной оплатой труда, а, следовательно, и резкого сокращения уровня маятниковой миграции их населения в крупные города.

Одним из важнейших условий достижения главных целей городов является разработка стратегии обеспечение их безопасности.

Стратегическое управление малым городом включает:

- анализ внешней и внутренней среды;

- формулирование миссии;

- определение целей;

- разработку стратегий развития города;

- разработку стратегического плана.

В процессе проведения анализа особо необходимо изучить угрозы развитию города и возможности, которые необходимо использовать. Среди внутренних факторов следует изучить сильные и слабые стороны города.

Для разработки хорошего плана стратегического развития города необходимо чётко сформулировать его миссию.

Миссия города представляет собой утверждение о том, для чего существует данный город, в чём смысл его существования. Она позволяет разработать критерии для оценки степени достижения поставленных целей, согласовать интересы всех жителей города, создать смысл и содержание их деятельности, чувство причастности к достижениям или неудачам.

Для разработки хорошего плана стратегического развития города необходимо чётко сформулировать его миссию. Миссия города представляет собой утверждение о том, для чего существует данный город, в чём смысл его существования. Она позволяет разработать критерии для оценки степени достижения поставленных целей, согласовать интересы всех жителей города, создать смысл и содержание их деятельности, чувство причастности к достижениям или неудачам.

Чётко сформулированная миссия позволит выбрать цели развития города. Наиболее важными из них считают следующие:

- социальные;

- рыночные;

- производственные;

- организационные;

- финансовые;

- и обеспечения безопасности.

При формулировке целей следует обратить внимание на их связность, взаимозависимость, взаимообусловленность. Особо важной также должна быть иерархия выбранных целей.

Процесс формулирования целей города осуществляется по следующим этапам:

- Выявить и проанализировать тенденции развития внешней среды (региона, административного округа, экономики страны, международного сотрудничества). Администрация города должна научиться прогнозировать тенденции изменения внешней среды, определять вероятность возникновения кризисных и чрезвычайных ситуаций политического, экономического, социального, природного и техногенного характера и формулировать цели в соответствии с этими прогнозами.

- Определить возможности, которыми обладает город, и спрогнозировать его развитие. Определить место города в развитии региона, отрасли, экономики страны.

- Сформулировать миссию города в максимально расширенном и престижном толковании, в которой интересы жителей и качество их жизни должны стоять на первом месте. При этом должны быть предложены критерии достижения этой главной цели.

- Построить иерархию целей всех уровней управления городом.

- Сформулировать цели каждой организации, учреждения, предприятия, которые должны быть поддерживающими для системы целей города.

- Сформулировать индивидуальные цели руководителей и работников всех уровней, указав каждому на его место и вклад в общее дело.

Выбранные цели должны быть конкретными, измеримыми, согласованными, достижимыми и определёнными по времени.

После формулирования целей необходимо разработать и принять соответствующую стратегию.

Под стратегией развития города понимается детальный комплексный план приоритетных направлений деятельности и развития всех предприятий, организаций, учреждений, предназначенный для достижения всех основных целей города.

Описанный по этапам процесс достижения главной цели развития не может быть достигнут лишь по желанию или постановлению руководства администрации города. Здесь должна быть развёрнута большая пропагандистская, организаторская и управленческая работа. Значительная роль в этом принадлежит администрации города, которая должна создать команду для организации разработки стратегических направлений развития города и осуществления координации развития каждой его организации.

Возможные стратегические направления развития города:

- социальная сфера: образование, здравоохранение, культура, физкультура, социальное обеспечение, трудовые ресурсы и т.п.;

- производственная сфера: промышленность, строительство, транспорт, наука и научное обслуживание, малое предпринимательство, торговля, бытовое обслуживание и т.п.;

- агропромышленный комплекс: сельское хозяйство, переработка сельхозпродукции, ресурсы;

- финансово-экономическая сфера: макроэкономика, бюджет и финансы, налоги, имущество и собственность, инвестиции и т.п.;

- городское хозяйство: архитектура, строительство, благоустройство, дороги, инженерные коммуникации, жилищно-коммунальное хозяйство, экология, маркетинг и др.;

- сфера обеспечения безопасности: система антикризисного управления городом, пожарная охрана, подразделения МЧС, аварийно-спасательные и аварийно-восстановительные службы и т.п.;

- управленческая сфера: администрация, налоговые органы, правоохранительные органы, общественные организации и т.п.

При разработке и реализации стратегии города предстоит постоянно решать одну из наиболее сложных в настоящее время организационно-управленческих проблем – согласовывать стратегии государственные, муниципальные и частных фирм. При этом необходимо учитывать следующие факторы, мешающие работе:

- амбиции администрации, руководителей государственных предприятий (часто градообразующих) и владельцев частных фирм.

 Это старая и самая распространённая болезнь наших руководителей. Все старые руководители, а также молодые, но амбициозные (почти без исключения) считают, что уж вопросы-то управления они знают лучше всех. Правда, договориться друг с другом не могут из-за непонимания, а чаще всего, незнания этих вопросов;

- стремление всё «взять в свои руки», и, главным образом, финансы, особенно бюджетные;

- отсутствие системного мышления у руководителей и, соответственно, отсутствие системы в работе администрации;

- слабую управленческую подготовку руководителей всех уровней или её полное отсутствие. В администрациях малых городов большая часть руководителей и работников аппаратов имеет лишь среднее образование;

- отсутствие стратегического мышления у руководителей городов, стремление работать «по старинке»;

- отсутствие опыта командной работы у руководителей, опора в основном на «своих» или «нужных» людей;

- отсутствие системы целевой подготовки управленческих кадров для всех уровней и неумение использовать знания и квалификацию молодых специалистов-управленцев;

- стремление руководителей заниматься «текучкой», но не обращать внимания на имеющиеся возможности решения стратегических проблем (организационные, рыночные, инвестиционные, ресурсные, кадровые) и неумение их использовать;

- неумение руководителей определять и учитывать в работе допустимый уровень риска кризисных и чрезвычайных ситуаций;

- непонимание проблем безопасности и неумение управлять процессом обеспечения безопасности города по самым различным направлениям.

Наиболее подходящей для города является базовая стратегия, которая направлена на фундаментальное решение вопросов реализации его миссии.

Стратегии организаций, учреждений, предприятий, расположенных в данном конкретном городе, разрабатываются и выбираются ими самостоятельно.

Среди этих стратегий могут быть:

- корпоративные;

- портфельные;

- конкурентные;

- продуктовые;

- организационные, и другие.

Однако должно соблюдаться главное условие - результаты реализации этих стратегий должны соответствовать базовой стратегии развития города.

Чтобы стратегические планы города и всех его организаций, учреждений и предприятий были реалистичными, к их разработке, обсуждению и принятию необходимо привлекать их будущих исполнителей – руководителей всех уровней, работников, а также жителей.

Невыполнение этого условия приводит, в лучшем случае к равнодушию, а в худшем – к сопротивлению руководителей среднего уровня и работников новым идеям и планам. Важно сделать так, чтобы все поняли, что стратегическое планирование развития города - это непрерывный и постоянный процесс.

К основным целям реализации стратегии относятся следующие:

- создание структуры, способной реализовать выбранную стратегию;

- разработка системы контроля реализации стратегии;

- разработка процедур управления реализаций стратегии;

- разработка связи системы вознаграждения руководителей и исполнителей с выполнением стратегии и достижением поставленных целей;

- создание корпоративной культуры;

- обеспечение внутреннего руководства для реализации стратегии.

Главными инструментами управления реализацией выбранной стратегии должны выступать целевые комплексные программы. Они могут включать следующие укрупнённые элементы по каждой подсистеме города:

- цель,

- критерии,

- проблемы,

- идеи,

- прогноз показателей,

- целевая комплексная программа (реализуемая в настоящее время или предлагаемая),

- ресурсное и правовое обеспечение,

- эффект.

Укрупнённые этапы реализации стратегии развития города:

- концентрация ресурсов на стратегически важных направлениях деятельности;

- создание высокоэффективной системы управления городом на основе эффективного взаимодействия органов власти;

- мониторинг реализации стратегического плана;

- достижение стратегических целей управления городом;

- обеспечение безопасности города, как одного из важнейших условий достижения главных целей развития города, реализации стратегии его развития.