Представительное и непосредственное правление

Несомненно, современное конституционное представительное государство есть продукт новой истории: оно не имеет аналогии ни в древнем мире, ни в средние века. ...

...Прототипом современного представительного государства сделалась Англия; здесь еще в средневековый период ее истории мы находим в этом отношении весьма важные особенности. Даже в эпоху, предшествовавшую норманнскому завоеванию, там существовали местные собрания так называемых сотен и графств — где было по четыре представителя от каждой сельской общины... Норманнское завоевание укрепило государственный порядок и не дало возможности развиться феодальным центробежным силам, как это было на континенте; с другой стороны, в борьбе с тяжелым деспотизмом норманнских королей объединились различные классы средневекового английского общества. Именно это объединение и сделало то, что Великая хартия вольностей 1215 г., вырванная у короля баронами, защищавшими собственные права и интересы, получила общенациональное значение, и когда Генрих III принужден был отказаться от системы единоличного правления, то в парла­мент, кроме светских и духовных вельмож, попали представители от городов и по два рыцаря от каждого графства. Эти "рыцари графств" не были уполномоченными определенного сословия, а представляли все свободное население графств. Таким образом, создается идея территориального представительства, и она все закрепляется по мере того, как парламент превращается в постоянное учреждение, и вельможи, сидящие в нем не по избранию, а по особому приглашению короля и по своему личному достоинству, отделяются от остальных членов и образуют верхнюю палату наследственных лордов. Оставалось сделать только один шаг и от идеи территориального представительства перейти к национальному, признав, что всякий член парламента есть представитель не только своего округа, но и всей страны. Этот шаг был сделан уже в XVI веке, когда английские юристы провозгласили, что всякий коммонер, "член палаты общин", представляет всю Англию и что, с другой стороны, всякий англичанин представлен в палате.

Великий истолкователь английской конституции Блэкстон полагал, что это воззрение есть исконное в Англии. "Каждый член, хотя и избранный одним округом, служит всему королевству. Ибо цель, для которой он посылается туда, не частная, — а общая; он посылается туда не в интересах одних своих доверителей, а в интересах всего народа, — чтобы быть советником его величества"... Из этого следует, что депутат вовсе не был связан какими-нибудь определенными инструкциями своих избирателей и не обязан был отдавать им отчет. Подобные инструкции и подобный отчет были вполне понятны у представителей сословий во французских генеральных штатах, где представители являлись лишь доверенными, обязанными передать желание своих избирателей: существовали они первоначально и в Англии — король даже напоминал шерифам, чтобы депутаты приезжали с полными инструкциями, дабы дело не останавливалось за отсутствием этих последних, — но постепенно возобладал взгляд, признавший полную самостоятельность депутатов. Так понимал дело и Блэкстон. "Депутаты не обязаны советоваться со своими избирателями или спрашивать их мнения по какому-нибудь частному вопросу, если только они сами не сочтут уместным и благоразумным сделать это...". Он противопоставляет таким образом, положение английского депутата и представителя в голландских генеральных штатов, который всецело связан данными ему инструкциями.

Французские штаты 1789 г. были собраны как представительства сословий, их участники явились с подробными инструкциями, составленными на местах, но они сами превратили себя в "национальное собрание", "выражающее национальную волю, работающее над общим делом национального возрождения"; естественно, что при этом падала юридическая сила мандата: депутат нации не может быть связан требованием своего околотка. Королевская декларация 23 июня признала все эти обязательные мандаты не имеющими силы и запретила их на будущее время. Собрание вполне усвоило эту точку зрения, которую особенно защищал Сийэс, и в конституции 1791 г. мы находим совершенно ясно выраженную идею национального представительства и независимости депутатов. "Представители, избранные в департаментах, —(говорилось там) — будут представителями не отдельных департаментов, а всей нации, и им не может быть дано никакого мандата...".

Это господство представительного правления имеет, однако, свое исключение. И в теории государственного права и в представительной практике мы встречаемся с другой формой правления, которой, по-видимому, принадлежит великая роль в будущем. Мы имеем в виду здесь так называемую непосредственную демократию. Известно, какого сурового критика встретила английская система представительства в лице Руссо. Для него державная власть народа вообще не может быть отчуждаема... Исходя из этого взгляда, Руссо относился весьма скептически к возможности осуществления чистой демократии в современных ему условиях.

Эта идея не осталась без влияния и на политическую работу французской революции. По мере того как первоначальное сочувствие английским учреждениям уступало место более последовательному проведению народоправства, все более и более признавалось невозможным полное отчуждение народного суверенитета в пользу избранных представителей. В проекте конституции, выработанном в 1793 г. Кондорсе, первоначальным собраниям избирателей, кроме выбора депутатов, предоставлялось обсуждение и принятие или отвержение всякого изменения конституции, а также всяких законов, которые передаст им законодательный корпус; наконец, им предоставлялось в известной мере и право законодательной инициативы. В другом проекте конституции 1793 г., который был принят конвентом и прошел через всенародное голосование, нации давалось "право протеста" против законов, принятых ее представителями: если в течение 14 дней после объявления закона против него протестовали не менее, чем в половине департаментов, и не менее, чем в десятой части первичных избирательных собраний этих департаментов, он подвергался голосованию всех граждан, которые могли его принять или отвергнуть. Но эта конституция, как известно, никогда не получала практического значения.

В последующих же конституциях мы уже замечаем известную реакцию против крайних выводов из идеи народоправства, и референдум исчезает. Вместо него всплывает идея плебисцита, всенародного утверждения нового государственного устройства и новой государственной власти; такой плебисцит дал демократическую санкцию власти Наполеона I и Наполеона III, и эти примеры много способствовали сохранению глубокого недоверия к непосредственной демократии. Во Франции предложение обратиться к плебисциту, которое особенно часто исходило из рядов партии националистов, а также скрытых или явных империалистов, всегда рассматривалась как подготовка диктатуры.

Из всех европейских стран непосредственная демократия получила практическое применение лишь в Швейцарии; политическая история этой страны и дает главные аргументы и защитникам, и противникам референдума и народной инициативы. В Швейцарии идея непосредственной демократии могла укорениться тем легче, что многие ее кантоны лишь весьма недавно перешли к представительному правлению, а раньше законодательная власть в них принадлежала всей совокупности взрослых граждан, которые собирались в известные сроки под открытым небом и решали дела... Переход этот был неизбежен с увеличением населения и с осложнением дел, но идея представительства все-таки не получила признания: передача всей власти казалась чем-то слишком бюрократическим, а малые размеры кантонов позволяли дать гражданам более активное участие в политической жизни, чем простой выбор представителей. Может быть, действовали и воспоминания о городских олигархических советах XVIII в., которые лишали всю массу населения политических прав и вызывали частые революционные попытки, вроде бернского заговора Генци.

Первой новой формой непосредственного участия всех граждан было народное вето... Оно введено было в Сен-Галленском кантоне в 1831 г.; защитники непосредственной демократии хотели гораздо большего участия населения в законодательстве, но в виде компромисса согласились на следующее: если после издания известного закона большинство граждан в течение определенного времени выскажется против него, то закон не вступает в силу. Противники этого института указывали, что участие народа здесь лишь факультативно, что требуется напряженная агитация, дабы собрать необходимое большинство против закона; наконец, что народная воля здесь проявляется лишь с отрицательной стороны.

...Следующий шаг в смысле расширения непосредственного народоправства представляет так называемый факультативный рефе­рендум. Само слово "референдум" было знакомо швейцарцам по их политическому прошлому: так назывались решения, которые в отдельных кантонах — Граубюндене, Валлисе — принимались на собрании представителей и затем передавались на референдум в части кантонов, являющихся основными политическими единицами; от них уже зависело окончательное принятие или отвержение решения. Такой же порядок соблюдался и в союзе, который представлял собой лишь конгресс самостоятельных кантонов; аналогия с новым референдумом здесь заключалась в том, что в обоих случаях представительство не имело окончательной, решающей власти.

Сущность факультативного референдума сводится к тому, что, если после издания закона известное число полноправных граждан потребует этого, закон передается на суд населения кантона, которое может его принять или отвергнуть. Число требуемых заявлений колеблется в различных кантонах от 500 (Цуг) до 6000 (С.-Гален, Ваадт); очевидно, чем меньше это число, тем легче применить факультативный референдум, и тем более он приближается к обязательному. При последнем все законодательные постановления кантонального представительства, или известные категории их, передаются на утверждение народа, независимо от заявленных желаний. Это, несомненно, более демократическая форма, так как ни один законопроект не может здесь стать законом помимо воли населения; с другой стороны, и среди швейцарских консервативных партий он пользуется большими симпатиями, чем референдум факультативный, так как при обязательном, естественно, не подымается особенной агитации, без которой не может состояться факультативный...

Общее движение в кантонах, несомненно, идет от факультативного референдума к обязательному. Распространяется он не только на законы в строгом смысле этого слова, но также и на законы и постановления бюджетного характера — расходы, превышающие установленные размеры, займы и т.п.

...Еще дальше по пути непосредственной демократии идет народная инициатива: здесь уже всем гражданам предоставляется вполне положительное участие в законодательстве и весьма сокращается самое расстояние, разделяющее представителя и избирателя. Известное число граждан может потребовать издания известного закона, и если даже представительное собрание с этим требованием не согласно, вопрос все-таки поступает на решение народа. Очевидно, здесь дается гораздо большая возможность влиять на законодательство, чем в праве граждан подавать петиции, которые отнюдь не обязывают законодательное собрание удовлетворять или даже рассматривать эти петиции...

Заметим, что и референдум, и инициатива в еще большей мере применяются к пересмотру конституции. Если народу дается прямое участие в текущем законодательстве, то тем более необходимо подвергнуть его контролю изменение основных законов. Во всех кантонах пересмотр конституции требует народного утверждения, и во всех кантонах, кроме Женевы, существует народная инициатива для изменения конституции. Наконец, к перечисленным видам осуществления непосредственной демократии можно прибавить еще один — так называемое право отозвания... согласно которому законодательный орган кантона должен быть распущен до срока, если этого потребует определенное число избирателей, причем назначаются новые выборы. ...

Все изложенное нами выше относится к отдельным кантонам, но особенно интересны опыты применения начал непосредственной демократии в политической жизни союза. Интересны они потому, что вообще в Швейцарии мы замечаем несомненное стремление к централизации: компетенция союза все увеличивается на счет компетенции кантонов. Кроме того, противники непосредственной демократии всегда указывали, что применение ее возможно лишь в очень небольших областях и чрезвычайно затрудняется с увеличением площади и населения государства.

...Мы говорили долго о Швейцарии, потому что она представляет единственный в своем роде пример непосредственной демократии. Применение начал этой демократии здесь, несомненно, доказывает одно, что демократизация учреждений может вовсе не сопровождаться соответствующей демократизацией законодательства. Поэтому мы не можем обойти здесь общего направления, в котором действовали в Швейцарии формы непосредственного участия населения в законодательстве...

Референдум и инициатива, в общем, обнаружили довольно консервативное настроение швейцарских граждан; в них часто сказываюсь скорее недоверие к крупным социальным новшествам и в особенности нерасположение к крупным затратам. Всенародное голосование отвергло право на труд, в силу которого человек, оставшийся без заработка, получал бы работу от государства; оно отвергло организацию даровой медицинской помощи, расходы по которой покрывались бы предполагавшейся табачной монополией, отвергло параграф союзной конституции относительно школ, который представлял как бы начало централизации школьного дела. С другой стороны, референдум одобрил, хотя и слабым большинством, предложенною в 1879 г. союзным собранием отмену запрещения смертной казни, введенного в швейцарскую конституцию; он одобрил также проведенное под видом изменения конституции запрещение убивать скот по еврейскому способу - случай, где странным образом действовали параллельно агитация общества покровительства животным и пропаганда антисемитов.

Было бы. однако. далеко. несправедливым на основании этих примеров делать тот вывод, на котором так охотно настаивали противники демократии, указывавшие на ее антипрогрессивный характер. ...

...Трудно, конечно, здесь подвести итог, в котором далеко не сходятся сами швейцарские исследователи; однако в общем эти институты непосредственной демократии признаны ими, и такие компетентные критики, как Дроз, не скрывающие их недостатков, все же считают их благом. Интересно, что с течением времени и в кантонах, и в союзе голосования становятся, несомненно, более прогрессивными; у противников и скептиков чувство недоверия к новым формам жизни слабеет. Конечно, при референдуме темп законодательства может сильно замедляться, многие полезные мероприятия оказываются не в силах побороть народные предубеждения; но зато раз приобретенное становится прочным достоянием. Нельзя оспаривать воспитательного политического влияния референдума, конечно, по необходимости медленного и часто оплачиваемого качеством законодательной работы. Один из самых выдающихся борцов за непосредственную демократию, Диог, говорил, что как ни важен для него принцип народного блага, но еще важнее принцип народного права; только этот последний и может служить руководящей нитью. Найти равновесие эти двух начал, несомненно, величайшая задача демократии, и нельзя оспаривать в высшей степени ценного вклада, который сделали для ее решения опыты швейцарского референдума и инициативы. Все заставляет предполагать, что институты непосредственной демократии будут охватывать в Швейцарии все большую и большую область ее политической жизни.

Другие примеры применения непосредственной демократии нам приходится искать уже за пределами Европы. В отдельных штатах Северной Америки повсюду установлен референдум, когда дело идет о пересмотре конституции: насколько известно, лишь штат Делавар допускает частичный пересмотр ее без обращения к народу. Надо сказать, что такой референдум развился в штатах не ранее 20-х годов Х1Х века; из 13 штатов, вошедших первоначально в союз, конституция подверглась референдуму лишь в Массачусетсе и Нью-Гампшире. Движение в пользу референдума, несомненно, находит благоприятную почву в растущем недоверии к представительным собраниям штатов. Референдуму в платах Америки также часто подлежат займы и налоги выше известного предела, законы, касающиеся устройства банков и выпуска кредитных билетов, и вообще законопроекты и предложения финансового характера. И здесь, по свидетельству таких знатоков американской жизни, как Гольет и Брайс, референдум действовал скорее сдерживающим образом, замедляя темп законодательных преобразований и вводя большую осмотрительность в финансовую политику штатов. … В отличие от Швейцарии, в Соединенных Штатах не существует федерального референдума. В Латинской Америке формы непосредственной демократии не получили развития; в австралийских же штатах и Австралийской федерации референдум, напротив, обязателен при всяком изменении конституционных законов.

Из изложенного ясно, что типичным современным конституционным государством является все же государство представительное: однако мысль о референдуме находит в себе сочувствие и в странах, где наиболее укоренились традиции представительства. За него высказывались английские тори; его же предлагали в Бельгии при пересмотре конституции в 1892 г. в такой форме, чтобы король получил право обращаться к народному референдуму, представляя ему законы, прошедшие через палаты, но не заслуживающие, по его мнению, утверждения. Эти симпатии в пользу референдума были бы, вероятно, еще живее, но дело в том, что всякий роспуск палат и новые выборы являются в этих странах своего рода референдумом, так как обыкновенно на этих выборах выступает главный вопрос, по отношению к которому и происходит группировка избирателей... Что касается инициативы, то она отчасти заменяется той напряженной агитацией, тем давлением, которое производится на законодательные органы путем прессы, собраний, союзов, хотя, конечно, такое давление не имеет юридической силы и не обеспечивает в равной мере за гражданами активного воздействия на законодательную жизнь страны.

Сочувствие к формам непосредственной демократии характерно, быть может, не столько само по себе, сколько как симптом известной неудовлетворенности современным представительным режимом. Эта неудовлетворенность происходит от весьма разнообразных причин, и мы замечаем ее в лагерях людей, совершенно противоположных друг другу по своим политическим и социальным симпатиям. Для одних современное представительство, особенно с его движением в сторону всеобщего избирательного права, превращается в режим безответственной, притязательной и игнорирующей все права демагогии. Для других путем его создастся новая политическая олигархия мнимых избранников народа, присутствие которых у власти ничего не дает массам.

Последнее чувство ярко проявляется в той популярности, ко­торую во французских левых партиях приобретает идея обязательного мандата. ...

Можем ли мы во всем этом найти признаки, указывающие, что в таких странах, как Англия, Франция, Бельгия, представительный режим начинает клониться к упадку? Было бы странно верить в вечность этого режима в его современных формах, но нельзя не заметить, что критика этих форм часто ставит им в вину нечто такое, что вытекает из более глубоких причин, — из социальных отношений, сложившихся в современном государстве, и из переживаемых в нем духовных состояний. Нельзя предъявлять к политической свободе требований, которым она сама по себе удовлетворить не может. Никогда, быть может, мы не чувствуем с более беспощадной ясностью пределов воздействия государственной организации на судьбу общества и на судьбу человеческой личности, как при изучении именно наиболее передовых форм конституционной демократии; и психологически понятно, почему при изучении именно этих форм зарождаются сомнения не только в наиболее прочно обоснованных теоремах конституционного права, но и в самом признании целесообразности и необходимости государственной организации вообще. Но этих анархических сомнений, очевидно, не устранит ни народная инициатива, ни референдум, ни обязательный мандат. ...

(С. 28-43)

Б.Н. ЧИЧЕРИН