III. Политическое значение федерализма и децентрализации

...Цель правильного политического устройства, соответствующего социологической природе человеческих общежитий, отвечающего требованиям высшего нравственного принципа и согласного со специфической природой права и политической власти, есть гармоническое примирение идеи индивидуальности и идеи человечества, или, выражаясь социологическими терминами, политической интеграции, обнимающей в единый юридический синтез все более обширные общественные группы, вплоть до всего человечества, и политической дифференциации, расчленяющей общественную работу и дающей широкое развитие личным инициативам и индивидуальным силам.

С точки зрения указанной разумной цели всякого политического устройства и соответственно различной своей природе, федерализм и децентрализация призваны играть совершенно различную политическую роль.

Федерализм есть выражение политической интеграции человеческих обществ, одно из политических средств органическою соединения дотоле аморфно живших общин, этап по пути к истинно органическому единству. Автономизм или децентрализация есть выражение политической дифференциации обществ, необходимое расчленение слишком обширной политической власти, одно из средств поддержания жизненности в сильно разросшихся политических образованиях.

Связь, обычно встречающаяся в истории, между федерализмом и децентрализацией заключается в том, что федеральное устройство служит одним из наиболее сильных, но верных средств обеспечения децентрализации.

I

Политическая жизнь человеческих обществ находится в постоянном потоке; одни политические формы переходят в другие; наряду с вполне организованными общежитиями существуют промежуточные формы, еще не принявшие определенного образа отношений, зародыши новых образований или остатки уже отживавших обществ; все это придает политическому миру пестрый и разнообразный мир.

В этом сложном и запутанном мире политических отношений можно, однако, подметить одну основную идею здорового развития: постоянное расширение политического суверенитета и дифференциацию способов его осуществления. Федерализм есть один из моментов по первому пути, децентрализация — по второму.

Наименее интегрированное политическое состояние есть чистая политическая аморфия, изолированное существование совершенно обособленных общин. Установление постоянных юридических отношений вызывает первоначально неорганизованный конфедерализм, а потом и конфедерализм организованный.

...Конфедерализм имеет целью объединение дотоле совершенно разъединенных частей. В этом его политическое значение. Конфедерализм играет объединяющую роль так, где до него не было никакого прочного и организованного единения, а лишь политическая аморфия. Конфедеративные соединения есть первая стадия по пути политической организации...

...Конфедерация, не вырабатывая единой суверенной власти, является неустойчивым политическим соединением и сопровождается постоянными конфликтами, в результате которых конфедеральные соединение должно или вновь вернуться в прежнее аморфное состояние или перейти в следующую политическую стадию, федеральное государство, децентрализованное унитарное государство.

Конфедерация есть союз одних правительств, и поэтому она не представляет никаких гарантий устойчивости и действенности своей политики. Исторический опыт всех конфедераций как нельзя более наглядно показал, что в проведении общей конфедеральной политики нельзя полагаться при исполнении общих союзных законов и доставлении общих союзных средств на свободное содействие и добрую волю конфедерировавшихся государств. Когда распоряжения центральной конфедеральной власти обязательны только для правительств отдельных государств и исполняются правительствами этих государств через собственных должностных лиц и собственных судей, то распоряжения конфедеральной власти, не одобренные местным общественным мнением, не угодные данному правительству, оставляются без исполнения. Чтобы избежать постоянных невыполнений и игнорирований конфедеральных законов, надо держать конфедеральную экзекуционную армию. Но сама эта армия в конфедерации составляется из контингентов, поставляемых каждым государством. Можно всегда ожидать, что государства, сочувствующие непокорному члену конфедерации, откажутся поставлять войско для экзекуции против непокорного государства или даже окажут помощь ему.

Центральная конфедеральная власть, основывающаяся на свободном соглашении суверенных союзов, осуждена на полное бессилие. Отсюда естественно всегда вытекало стремление наделить центральную союзную власть независимостью от местной, дать ей собственные средства и силу принудительно осуществлять союзный закон и союзную политику, т.е. превратить конфедерацию государств в федеральное государство.

...Более совершенной формой политического объединения является федеральный союз. К федеральным соединениям можно относиться и действительно относятся двояко: можно смотреть на них или как на расчленение больших империй и государств или как на соединение нескольких государств в новое, более обширное единое целое. В политической литературе всех более или менее обширных государств в связи со стремлениями к децентрализации существует сильное течение выставить федерализм как политическое требование автономизма и самоуправления. С другой стороны, история показывает нам только примеры объединительной роли федерализма. Мы полагаем, что единственно правильная точка зрения на федерализм та, которая сходится в данном случае с историей.

Федерализм есть та стадия, через которую проходит политическая организация людей по пути объединения, это одно из наиболее распространенных средств политической интеграции. Федерализм есть путь соединения, а не разъединения, будет ли это федерализм национально-государственный, когда объединяются в одну политическую организацию разные, дотоле разрозненные части единой национальной или политической системы, будет ли это федерализм международный, когда независимые государства и нации соединяются друг с другом в одну общую систему. Федерализм есть необратимое назад движение политической интеграции. Конфедерация имеет тяготение перейти в федеральное государство, это последнее — в унитарное государство. Федерализм как компромисс, как переходная форма не может быть политическим идеалом; идеал — унитарное государство.

...Нормально федеральное государство возникает из разрастания территории, а не через разделение унитарного государства. Поэтому областной федерализм, превращающий унитарное государство в соединенные штаты, нужно считать имеющим очень мало шансов на успех. Всякое установление нового политического равновесия соединено обычно с расширением поля власти; областной же федерализм соединен с уменьшением объема власти.

...В качестве условия для существования федерализма необходимо, чтобы соединяющиеся страны были достаточно близки друг другу по географическому положению, истории и другим элементам, но чтобы в то же время у населения было желание лишь единения, а не единства. Основа федерализма и есть эта смесь единения и разделения. У населения должны быть две различные воли, до некоторой степени даже несовместимые; общенациональное желание национального единства и местно-государственная воля сохранит независимость каждого государства. Необходимо, чтобы соединяющиеся народы до известной степени симпатизировали друг другу и чтобы они чувствовали себя в отдельности недостаточно сильными для борьбы с другими государствами и поэтому искали бы постоянной союзной помощи. Но эти стремления не должны быть настолько сильными, чтобы преодолеть их нежелание образовать единое правительство и единую суверенную власть. Поэтому при образовании федерального государства отдельным штатам предоставляется все то, что нуждается в автономии и что может быть предоставлено самоуправлению по самой своей природе; и лишь остальное включается в сферу власти гармонически объединенного целого.

Сведенная к своему наиболее простому выражению политическая проблема состоит в том, чтобы найти равновесие между двумя противоположными элементами политической интеграцией и частным обособлением. ... Уравновесить две силы — значит подчинить их одному закону, который, заставляя их уважать одна другую, устанавливает между ними согласие. Этот закон, возвышающийся над обоими противоположными интересами, объединения и обособления дастся общим соглашением этих элементов, сообща вырабатывающих суверенную власть.

...Великое достоинство всякого федерального образования в том, что оно расширяет поле мира, увеличивая объем упорядоченной правом системы. Уменьшая число малых государств, уменьшая число вообще государств, федерация уменьшает количество войн, конфликтов, раздоров, неизбежных среди мелких самостоятельных общежитий.

Но, представляя громадный прогресс и возрастание силы по сравнению с разрозненным политическим состоянием, федеральные государства, однако, не обладают ни той силою, ни той устойчивостью, какую мы находим в унитарных государствах.

Федеральное государство не является устойчивой политической формой. Неустойчивость эта проистекает от сложности и запутанности организации суверенной власти. В ней, по-видимому, налицо два равных, но противоположных по принципу суверенных органа, и как бы ни старались разделить сферу их действия, они постоянно будут соприкасаться друг с другом и стремиться друг друга разрушить.

Задача всякого политического устройства есть создание равновесия разделенных властей. Эта проблема одна их самых трудных, и она делается особенно трудной для федеративных правительств. В этом случае функции власти распределяются не только между различными органами одного и того же правительства, но и между несколькими правительствами, представляющими различные штаты, и правительством всего федерального союза. При федеральной форме правления нужно распределить не только функции власти, но и саму власть: надо раздробить законодательство, правительство и администрацию и распределить их на две различные части. Как вычислить заранее реальное значение каждой из этих частей? Всегда в союзе более населенные штаты будут стремиться к усилению влияния центрального правительства.

Вообще во всяком федеральном государстве центральная власть имеет постоянную тенденцию расти или умаляться, расти, когда она перешла известную границу, удаляться, если она ее не достигла. Государство есть суверенитет, т.е. сила. Закон же сил состоит в том, что они стремятся к движению. Поставьте в соприкосновение два суверенитета: тотчас же они оба будут стремиться или к поглощению или к изолированности. Когда соприкосновение сильно, результат — поглощение: конфедерация эволюционирует к федеральному государству, федеральное государство — к унитарному и протекторат — к аннексии. Когда соприкосновение слабо, результат — изолирование. Эволюция роковая, вынуждаемая самой природой суверенитета. Впрочем, большинству государственных соединений больше свойственна унитарная тенденция, что подтверждается всей их историей.

...Федерализм не есть конечная цель, политический идеал, а лишь временное соглашение в процессе объединения дотоле разъединенных обществ. Исторический опыт показывает, что каждая политическая форма, начиная с полной изолированности, стремится перейти в более интегрированную. Федерализм тоже везде является одной из стадий к созданию унитарного государства. ...

О политическом значении федерализма и децентрализации следует особенно помнить при обсуждении и решении чрезвычайно сложного и запутанного национального вопроса. ...

...Национальный вопрос не допускает общего разрешения, и нет такой политической панацеи, которая могла бы устранить все конфликты, возникающие на национальной почве. Соответственно степени национального объединения для разрешения национальной проблемы может служить та или иная политическая форма: для нации вполне объединенной — унитарное государство; для нации раздробленной, но стремящейся к единению, — федерализм; для национальностей, уже объединенных единой государственной жизнью, но взаимно уравновешивающих друг друга, — автономия и децентрализация; для национальностей, входящих как незначительный элемент в общегосударственную жизнь, — права общей индивидуальной свободы, поскольку они могут иметь отношение к проявлению национального сознания.

Строить политическую организацию на национальном принципе затруднительно по очень многим причинам.

...Там, где живет население из смешанных национальностей и где происходит постоянная денационализация и перемена национальностей, там ясно видно, что национальность не есть нечто объективно данное, а лишь внутренне психическое явление, зависящее главным образом, хотя тоже не исключительно, от психического сознания самих людей. В конце концов, каждый принадлежит к той национальности, к какой он себя сам причисляет.

...Прежде чем обсуждать национальный принцип в его отношении к политической организации, т.е. к объединению и упорядочению человеческих отношений, по нашему мнению, необходимо строго различать два вида национальных стремлений, которые никак не могут трактоваться одинаково в вопросе о политическом упорядочении человечества. Есть национальная идея объединительная, такова была идея русского, итальянского, германского объединения; она лежит в основании обширных движений к объединению всех народов, говорящих на английском языке, в основании иберо-американского стремления к сближению, в основании панславизма. Эта идея против политической разрозненности родственных народов выставляет их высшее единство и требует создания единой политической системы и единого порядка там, где царит еще международная анархия. Политический идеал, имеющий в виду именно расширить круг права и гражданского порядка, не может отрицать такое национальное движение. Именно для таких национальных стремлений конфедерализм и федерализм являются одними из наиболее удобных политических форм компромисса при переходе от полного разъединения к совершенному слиянию.

Но существуют и другого рода национальные движения, и именно о них чаще всего возбуждаются вопросы в последнее время. Это — национальная идея партикуляристическая, разъединительная, стремящаяся к обособлению отдельных национальных групп в уже существующем обширном политическом целом; это — национализм провинциальный, областной, племенной. Он имеет в виду не расши­рить сферу права, не увеличить объема политической системы, а сузить и раздробить уже достигнутое единство. Разумеется, он не может подлежать той же политической оценке, как и национализм первого рода.

Такого рода национальной идеи мы не можем принять как политического принципа по самым различным основаниям.

Прежде всего с нравственной точки зрения. Национальность, будучи психологическим явлением противопоставления одних лю­дей другим, есть начало общественной вражды и отчуждения. Если она не призывает к более великому политическому идеалу на почве общенационального объединения, а лишь к выделению себя и к противопоставлению себя другим национальным группам, к отчуждению (так как символ ее, свой национальный язык, есть орудие замкнутости по отношению к другим), то она ничего, кроме конфликтов и борьбы, создать не может. ...

Осужденный историей, осуждаемый нравственно провинциально-племенной национальный принцип и невозможен как основа политического устройства. Невозможен он потому, что он — анархической природы. Национальность, да в особенности провинциальная, покоящаяся главным образом на психическом сознании людей, есть неуловимое, очень подвижное начало, на котором не может быть воздвигнута никакая твердая политическая организация. ...

Никакая областная децентрализация или федерация, как бы она организована ни была, не может разрешить национального вопроса, так как такая децентрализация не совпадает с национальной децентрализацией или федерацией вследствие того, что в одной и той же области обычно живут люди различных национальностей. Существуют области со столь смешанным национальным населением, что нет никакой возможности отождествить национальные союзы с определенной территорией. Национальность есть единство личного характера; политическая организация и, в частности, государство — территориального. Отсюда неразрешимый конфликт этих двух начал. Сторонники национального принципа, считаясь с этим фактом, нередко готовы идти на единственно остающийся путь, требовать персональной политической организации, не считающейся с территорией. Такие теории "персональной национальной автономии" имеют особенный успех в Австрии, и они в сущности лишь последовательно построенные на национальном принципе теории. На национальном принципе иных теорий, как персональной автономии, построить и нельзя.

Но персональная национальная автономия как политическая форма есть не что иное, как более или менее замаскированный анархизм. Национальность есть собрание одинаково мыслящих и говорящих на одном языке людей, т.е. личный, персональный союз. Следовательно, политически быть организованным он может только как экстерриториальный союз. При таком воззрении, разумеется, всякие исторические территории отрицаются; уничтожение всяких исторически сложившихся территориальных союзов вытекает как неизбежное, но глубоко антиисторическое и анархическое последствие из принятия национального принципа.

Объявлять свободное национальное единение в качестве политического, т.е. принудительного, союза значит впадать в неразрешимое противоречие. Если национальность покоится на свободном сознании своих членов, то каждый волен входить и выходить из такого союза. Но в то же время всякая политическая организация принудительна по отношению к своим членам. Каким образом возможно сделать принудительным свободный союз, неразрешимая загадка.

Если национальность должна быть организована политически, то, значит, должно быть насильственное к ней прикрепление. Если существует такое насильственное прикрепление, то должны быть определенные объективные признаки, по которым можно было бы узнавать о принадлежности человека именно к данной национальности. Но если национальность основывается лишь на субъективном признании лица, то не может быть такого объективного признака. Если национальность — психическое явление, то должен быть допущен свободный выход из нее. Если человек не чувствует своей принадлежности к национальности, то он и не принадлежит к ней. Никакой политической принудительности не может в этом случае быть. Это положение последовательного анархизма.

Если же тем не менее личная национальная автономия будет носить принудительный характер, то при отсутствии территориального характера се принудительные органы могут быть только органами общегосударственного принуждения. Государство должно, значит, выступить в роли принудительной силы на службе самых разнообразных и случайных, и противоречивых, и неуловимых национальных союзов. Утверждать подобное — значит не сознавать истинной природы государства как силы, монополизирующей принуждение и возвышающейся как единство над многообразием составляющих его элементов.

Национальные интересы людей суть только некоторые из многочисленных коллективных интересов, объединяющих людей и удовлетворяемых государством. Национальность — лишь одна из общественных группировок. Нельзя поэтому политическую силу государства отдавать на служение одному только интересу.

...В национальном вопросе нужно всегда различать две стороны — вопрос о национальной самобытности, о праве культурного национального развития, этот вопрос разрешается на почве личных, индивидуальных прав свободы. Эта сторона национального вопроса совершенно выходит из нашего рассмотрения. Другая сторона национального вопроса — его политическое выражение, его осуществление в политической организованности, вопрос о национальной автономии.

...Исторический конфликт между нацией и государством разрешается одним из трех способов: федеральным или полным объединением в одно целое государств более мелких, чем нация: подчинением мелких национальностей одной имперской, хотя и чуждой по национальности, власти; это — наиболее общий путь истории; и распадением одного государства на ряд других государств, когда соединенные в нем национальности равны по силам и враждебны по духу.

За исключением этого последнего случая... мы не думаем, чтобы провинциальный национальный принцип должен был влиять на форму политической организации. Разумно допустимые национальные интересы провинциальных национальностей могут быть вполне осуществлены или собственными силами каждого человека, для чего достаточно индивидуальной свободы, или силами добровольного союза заинтересованных лиц, для чего достаточно обычной свободы союзов; что же касается до национального самоуправления и децентрализации, то, мы полагаем... здесь надо всегда иметь в виду увеличение безопасности и силы заинтересованных государств. Государства, образовавшиеся в борьбе различных национальностей как торжество одной из них, не должны и не могут отказаться от приобретенных ими прав.

Обсуждая национальный вопрос, нужно никогда не смешивать земского самоуправления или провинциальной автономии с автономией национальной. Они покоятся на разных принципах и должны привести к совершенно разным результатам. Земское само управление или провинциальная автономия передаст некоторые функции управления в руки местных людей, оно обращается лишь к общественной инициативе и способствует лишь более правильному функционированию общегосударственной машины, оно скрепляет государство. Национальная же автономия обособляет одну часть государства от всего государства, она способствует развитию особенности, различий, она содействует отчуждению национальной части от всего государства, она есть орудие государственного разложения. Она не скрепляет государственной машины, не способствует ее правильному ходу, а расстраивает ее и разрушает. Примером служит история всех сепаратистских (а не объединительных, разумеется) национальных движений. Национализм следует признавать, поскольку он является расширяющей политической силой, поскольку он соединяет, объединяет людей, дотоле разъединенных. Но национализм следует отвергнуть поскольку он представляет собой силу суживающую, идущую от целого к частям, поскольку он партикуляристичен.

(С.358-396)

В.И. ЛЕНИН