Теоретические основы государственного управления в социальной сфере

Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни. И имеет определенную классификацию. (Рис. 1).

Исходя из классификации социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяет субъекты управления. В роли таковых выступает определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов (общественных либо государственных), или же отдельные, уполномоченные на это лица. Их деятельность, имеющая специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой.

Классификация видов управления

 

 

Рисунок 1. Классификация видов управления

Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно, В самом широком смысле оно может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. В подобном смысле можно говорить о том, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от тех конкретного назначения, а также общественные объединения. Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличающий от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность).

Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. Основы государственного управления включает в себя множество направлений. (Рис. 2).

 

Рисунок 2. Основы управления

Рационализация системы государственного управления усиливает потребность в научной разработке проблем ее функционирования, организации структуры государственного органа. Если логически решить следующую задачу: по вертикали - все органы исполнительной власти в их иерархии, по горизонтали расположим все исполняемые ими виды управляющих воздействий. То:

• Картина предметно - деятельностного управляющего воздействия.

• Виды наиболее часто встречающегося воздействия у различных органов, т.е. обнаружим дублирование функций.

• Установим пробельность в реализации отдельных общественно-значимых видов управляющего воздействия.

• Сопоставим распределение функций по вертикали и горизонтали власти и получим представление об уровне централизации (децентрализации) управления.

• Функциональное и структурное построение часто дублируют друг друга.

Итак, результаты подобного анализа помогают устранить нечеткость и разбухание внутренних структур госаппарата, дублирование в их деятельности, более предметно обосновать многообразие правового регулирования деятельности субъектов управления, создать целостную систему законодательных и иных нормативных актов, определяющих статусные, структурно-организационные и процессуальные элементы, в должной мере согласовать их между собой. Однако задача эта не так проста, как может показаться на первый взгляд.

Политика переходного периода в России, курс реформ могут потерпеть крах, если цели, национальные приоритеты так и останутся невыясненными, не понятыми и не принятыми обществом.

Таким образом, в механизме госуправления важнейшим его блокам является целеполагание как процесс обоснования целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения.

Сформулировать и обосновать цели госуправления - это крайне сложная и ответственная задача. Целеполагание в госуправлении на ближайшую перспективу следует определять только в контексте качества жизни: упрочения правового и общественного порядка, удовлетворения наиболее важных материальных и духовных потребностей граждан, права народа на достойное человеческое существование. Столь масштабная цель госуправления была обоснована еще в XIX в. одним из основателей школы государственников, выдающимся русским мыслителем В. Соловьевым в его теоретическом труде «Оправдание добра».

Концепция общественного развития, ориентированная на повышение качества жизни граждан, - это своего рода показатель интеллекта власти. Если принятая обществом концепция будет служить первоисточником для законотворческой, контролирующей деятельности парламента, руководящим началом в госуправлении, только тогда можно будет говорить о власти интеллекта, готовности нашего общества принять вызов XXI в.

Целями государственного управления в современной России являются:

· обеспечение внутренней и внешней безопасности страны;

· развитие и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны;

· Конституционная защита прав и свобод граждан РФ, общая административно-правовая регуляция;

· формирование государственной политики, направленной на повышение благосостояния людей;

· поддержание позитивной экологической обстановки;

· поддержание рыночных механизмов;

· грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и центра.

Это весьма общий обзор тех целей, которым призвано служить государственное управление. Но особенно важным является создание «древа целей», в котором были бы оперативные и стратегические, конечные и промежуточные, общие и частные цели. Построение абсолютной иерархии целей государственного управления, конечно, проблематично, как и познание абсолютной истины. Вся история человечества свидетельствует, что формулирование целей государственного управления - дело крайне сложное.

Построить дерево целей, значит осмыслить соотношение целей, их согласованность и субординацию в каждом конкретном случае при принятии управленческого решения. Конечно, деление целей в госуправлении во многом условно, является предметом логических размышлений, но оно позволяет лучше понять управленческую практику с точки зрения того, что она должна дать и что дает обществу. (Рис. 3).

Дерево целей

 

Рисунок 3. Дерево целей

Цели, представленные в определенном дереве, должны соответствовать главному требованию - быть социально мотивированными, объективно обусловленными и обоснованными. Цели должны представлять собой симбиоз, синтез, то есть некую целостность. Но, данную целостность нужно соединить с адекватными средствами, методами и формами их реализации, ибо в противном случае даже правильно поставленные цели в процессе их реализации будут искажены.

Все цели совокупно и каждая в отдельности должны быть обеспеченными в ресурсном отношении, как с материальной стороны, так и с интеллектуальной - только тогда цели станут возможными.

Ресурсы органов государственного управления выступают важнейшим элементом в механизме госуправления. Как известно, реализация управленческого решения, действие закона есть организуемый процесс перевода его норм в реальное поведение граждан и функционирование институтов общества, протекающий циклически, системно, с использованием комплекса средств для достижения его цели и преобразования общественных отношений. Ресурсы органов госуправления - это все средства, методы, блага, обладание которыми и их использование повышают способность и возможность управляющего воздействия. Особое значение имеют природные и человеческие ресурсы - самые ценные и к тому же ограниченные. Нехватка, некомплектность ресурсов часто является причиной провалов и неудач. Если ресурсов выделено недостаточно, работники понимают, что задание невыполнимо и соответственно относятся к нему. Другая проблема ресурсного обеспечения госуправления связана с возникающими во все времена противоречиями между теми, кто выделяет ресурсы, и теми, кто их использует. Известно, у кого больше ресурсов, у того больше власти и возможностей.

Итак, результаты деятельности никогда не совпадают абсолютно с полагаемой целью как идеальным предвосхищением будущего, ибо реальные связи всегда богаче, многостороннее любого идеального образа, существующего в сознании субъекта в момент постановки цели. С одной стороны, в зависимости от поставленной цели осуществляется выбор ресурсов для ее достижения, с другой - та совокупность ресурсов, которыми располагает субъект, в общем, предопределяет реально достижимые цели.

Неправильный выбор средств означает невозможность достижения цели. Функции государственного управления - объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы. Это специфическое воздействие государства, причем важно отметить, что оно является целостным. На набор функций государственного управления влияют, по крайней мере, 2 фактора: состояние, структура, самоуправляемость общественных процессов, то есть совокупности управляемых объектов и, безусловно, место и роль государства в обществе.

Таким образом, можно сделать умозаключение, что государство, государственное управление как его производная, является с одной сторон тем элементом, который осуществляет насилие, т. е так называемы «легитимным насилием», а с другой стороны оно играет подчиненну обществу роль и определяется потребностями, желаниями и интересам общественного развития. Говоря о таком противоречии, хочется сделать шаг сторону ограничения и замещении, а точнее, в первый момент вообще ликвидации данной функции. Но, ликвидировав данную функцию, нужно заполнить чем-то вакантное место, и здесь на ум приходит лишь механизм самоуправления, в противном случае мы будем поставлены перед фактор когда организующие и регулирующие механизмы будут девальвированы настанет так называемый вакуум управляющего воздействия, то есть хаос произвол.

Таким образом, речь должна идти о проработке, выборе и оценке те общественных институтов, которые способны взять на себя функции государственного управления и обеспечить их должную реализации Оптимальным вариантом было бы нахождение некоего баланса, так как современном обществе мы являемся свидетелями уменьшена государственного сектора (приватизация в данный момент рассматриваете одним из основных способов повышения эффективности в государственно; секторе), но с другой стороны, повышения роли государственного регулирования в организации и разработке политики в сфере организации рыночных отношений,

Функция - производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам. Каждый госорган выполняет определенную часть задач государстве Производными от этих задач являются функции органов госуправления, т.е конкретные виды деятельности для решения этих задач. Если цели и задач ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция - на процесс достижения цели и решения задач.

Деятельность любой организации направлена как на внешние, так и на внутренние задачи. Каждый госорган реализует не одну, а набор, или систему, функций. Анализ распределения каждой функции по вертикали и по горизонтали, т.е. функциональная структура госадминистративного управления, дает представление о политическом режиме, форме госуправленческого устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся систем. Итак, цели организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа.

Функции управления

 

Рисунок 4. Функции управления

По объему управляющего воздействия различаются четыре уровня функций:

· функции госуправления как воздействие на общество в целом;

· функции исполнительной власти как административное управление государственными делами;

· функции конкретного госоргана, публичной службы;

· функции индивидуального должностного лица.

Функции государственного управления - это совокупная, общественно и объективно необходимая деятельность всей системы госуправления по реализации функций государства, содержание которых имеет пространственно-временную форму выражения.

К числу важнейших функций государственного управления относятся регулирование интересов, предупреждение и снятие конфликтов в обществе. Сюда входят выработка общей политики (внешней, внутренней, отраслевой и т.д.), ее реализация в нормативных актах, посредством государственного финансирования и иными правовыми путями. В основе - правовое регулирование, которое сообщает, формирует в стране твердый и единый правопорядок, устанавливает равные стартовые возможности для однозначных видов деятельности и их субъектов (в экономике, социальном обслуживании и т.д.), а значит - ограничивает поле для произвола властных структур и лиц, закрепляет наиболее высокие стандарты поведения. Особенно значима эта функция государственного управления на современном этапе формирования российской государственности.

В реализации этих функций участвуют все ветви государственной власти, выполняя конституционные нормы функции правительственной администрации, определенные ст. 114, состоят в следующем[21]:

· разработка и представление на утверждение законодательному органу бюджета и обеспечение его исполнения;

· распоряжение и управление имуществом, относящимся к собственности государства; разработка и осуществление программы в области управления экономикой, социальной, культурной сферой;

· осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

· принятие в пределах своей компетенции правовых актов (постановления, распоряжения);

· осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики;

· обеспечение проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.

Функции исполнительной власти (государственно-административного управления) - это совокупность юридически обоснованных, закрепленных в воздействий, субъектов государственно-административного управления, осуществляемых в административном, т.е. безусловном, бесспорном порядке.

На институциональном уровне реализуются функции конкретного государственного органа - это установленные статутным актом (положением, регламентом, уставом) система, набор видов деятельности, воздействий, которые он вправе и обязан осуществлять в отношении конкретных управляемых объектов. Объем управленческих функций обусловлен местом госоргана в структуре управляющей системы и очерчивает роль (задачи) и пределы данного органа в управлении общественными процессами, отношениями, институтами.

Функции основные, публично-управляющего воздействия по характеру различаются на политические и административные. Очень важно, чтобы и те, и другие выделялись в положении конкретного министерства, уставе административной службы.

Политические функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий государственную юрисдикцию и управление с правом издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере. Политика - это деятельность вне законом урегулированных границ, определение общего руководства, курса, программ, отдельных мер и действий. Политика - всегда выбор и альтернативность в функциональной деятельности субъектов административно-политического управления.

Административные функции характеризуют ведомство как институт, предоставляющий услуги физическим и юридическим лицам, при этом не предусматривается диспозитивность в отношении с клиентами, потребителями государственных услуг. Субъекты, вступающие в отношения получения услуг от данной госадминистративной службы, подпадают под определенную административную юрисдикцию данной службы и несут ответственность за нарушение законодательства, действующего в отношении данной службы и ее клиентов.

Функции управления, как и основные функции социальных систем, клиентов. Функции управления, как и основные функции социальных систем, нуждаются в организационном обеспечении, т.е. формировании для их осуществления организационных структур и штатных аппаратов (выделении отдельных структурных подразделений, должностных лиц).

Если говорить о принципах государственного управления, то принцип (от лат. «princium» - первоначало, основа) как понятие теории отражает в системе государственного управления закономерности, отношения, взаимосвязи между ее элементами.

Рассматривая систематизацию принципов государственного управления, можно наблюдать некую неоднородность, что свидетельствует о больших трудностях в данной области. В данной работе использована систематизация, позаимствованная из труда Г.В Атаманчука «Теория государственного управления»[22].

Принципы государственного управления:

• Общественно-политические (сформулированные в результате познания социальной природы государственного управления, общих закономерностей и основных особенностей его развития).

• Функционально-структурные (раскрывающие закономерности структуры государственно-управляющих воздействий).

• Организационно-структурные (отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления и служащие отправными моментами при ее формировании и совершенствовании, а также при организации государственно-управляющих воздействий).

• Государственно-управленческой деятельности (раскрывающие закономерности, отношения и взаимосвязи методов форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций.)

Вопрос о распределении управленческих полномочий между органами особенно актуальных проблем:

• Обеспечение демократизма и рациональности государственного управления в масштабах всей страны.

• Федеративное построение государственного управления.

• Целостность, рациональность, эффективность государственного управления.

• Единство законодательного регулирования и дифференциации применения правовых норм в зависимости от конкретных условий, факторов и обстоятельств.

• Прочность государственно-правовых устоев.

Важно сформулировать стратегическую и оперативную концепцию системного государственного управления, так как, к сожалению, сейчас мы наблюдаем картину, когда властные полномочия являются элементом торга и их перераспределение в масштабе государства носит конъюнктурный характер, характер, носящий политический оттенок, когда предоставление тех или иных полномочий является моментом некоего политического шантажа.

Концепция государственного управления не может быть сформирована без учета того особенного и уникального, что объективно присуще ему в силу своеобразия исторических, географических, производственных, этнических и других оснований. Но, уделяя такое большое внимание специфике, нельзя оставлять без внимания то типичное, универсальное, что должно быть присуще Российскому государству, как составной части мирового сообщества и стране, развивающейся в русле общечеловеческой культуры. Очень важным является то, что только слияние этих свойств в Российской государственности открывает путь к широкому использованию мирового опыта, к идентификации определенных государственно-управленческих институтов, и одновременно, сохранению, воспроизводству и развитию сугубо национального, самобытного, свойственного лишь России[23]. Разумный синтез и его эффективное использование - вот решение проблемы.

Итак, попытаемся выделить несколько плоскостей, в рамках которых возможен анализ специфики, особенностей государственного управления в России.

1. Безусловно, данный вопрос нужно рассматривать через призму вековых традиций. Россия практически всегда (за исключением коротких периодов смут, гражданской войны) имела жестко централизованное государственное управление.

Соотношение властно-управленческих функций (принятие, выработка решений) было смещено в пользу центра, где в свою очередь все или почти все сосредоточивалось вокруг одного лица и непосредственно работавшего на это лицо аппарата. Возникает вопрос: Не является ли эта традиция непреодолимой и оправданной? Правомерен вопрос и о том, не есть ли централизация необходимое и естественное состояние для страны.

Такой же, очевидной чертой российской традиции государственного управления является встроенная в общество традиция авторитаризма, единоначалия. Концентрация политических властных рычагов вокруг одного лица в центре, доминирование, преобладание этого лица при принятии политических решений, создали, в частности, обстановку отсутствия системы сдержек и противовесов.

Необходимость отказа от авторитарности в политической практике России очевидна. Государственное управление России действует в среде, отличающейся своей политической культурой, влияющей на действия лиц, определяющих политический процесс, поведение, действия народных масс, характер государственных институтов.

В этом плане следует, прежде всего, учитывать, что это отсутствие развитого гражданского общества в России. Формирование такого общества вызывает стремление у властей интегрировать нарождающиеся социальные структуры в государственные механизмы, что полностью изменяет изначальный смысл этих социальных образований. Историческое наследие России породило также определенный тип массового отношения к загранице, связанный с постоянным противоборством России с окружением, распространением российских владений по территории Евразии.

Тип массового отношения к загранице, связанный с постоянным противоборством России с окружением, распространением российских владений по территории Евразии.

Российская государственная традиция носит многонациональный характер, отражая вековые контакты этнических русских с соседними славянскими и другими народами, с несколькими мировыми цивилизациями. Государственная практика управления страной постоянно имеет дело с национальным фактором.

2. Что тоже не подлежит сомнению - это учет реалий жизни на нынешнем этапе развития. Анализ этого фактора необходим постольку, поскольку он позволяет, с одной стороны, выстраивать разработку решений поставленной проблемы на реальном фундаменте, с другой, дает возможность учесть преходящее, характерное лишь для сегодняшнего момента, сосредоточиться на действительно ключевых проблемах оптимизации механизмов и структур государственного управления. Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления должна особенно касаться регионального звена государственного управления Российской Федерации.

Трудно идет становление новых управленческих связей по вертикали и горизонтали. Выражены попытки навязывать обществу умозрительные схемы, манипулировать общественным  мнением, что усиливает нигилизм общественности в отношении цинизма структур власти.

3. Учет решения задач государственного управления в контексте общемирового аспекта. Исторически и геополитически Россия - это решающий фактор процессов на евразийском континенте. Ее влияние на населяющие этот ареал народы велико и неизбежно. В российском обществе достаточно остро дебатируется вопрос о применимости к России известных в мире моделей развития и устройства. Очевидно, что российская модель устройства стала конкретной и оригинальной. В то же время методологически ценно использовать зарубежный опыт для поиска выхода из кризисной ситуации, решения задач, стоявших перед страной[24].