Президент и исполнительная власть.

Обращая внимание на взаимоотношения Президента и федерального Правительства, нельзя не обратить внимание на вытекающую из них проблему. Эта проблема довольно обширна и в свою очередь подразделяется на ряд более мелких.

Статья 11 Конституции РФ закрепляет, что: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют в Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации».

Тем самым в чистом виде была отвергнута т. н. американская модель президентской республики и был сделан выбор в пользу разграничения функций и полномочий между главой государства (Президентом) и главой правительства (премьер-министром).[1]

Институт Президента вводился в России, прежде всего для укрепления исполнительной власти. Однако Конституция закрепляет за Президентом статус главы государства, а не исполнительной власти. Вместе с тем статус и полномочия Президента выдвигают на первое место цели и задачи укрепления государства, обеспечение конституционного правопорядка, согласованной работы всех органов государственной власти, а не только исполнительной вертикали. Это предопределяет особое значение для Президента функций главы государства, они весомей и объемней, чем у Правительства.[2]

Согласно Конституции Президент РФ определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, что ставит его в некое исключительное положение по отношению ко всем другим органам государственной власти.[3]

В соответствии с другими конституционными нормами Президент является верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил РФ, имеет право издавать указы, вносить законодательные инициативы на рассмотрение Федерального Собрания, Назначать Председателя Правительства РФ, и ряд других лиц исполнительной власти, председательствовать на заседаниях Правительства и в любой момент по своему усмотрению отправить Правительство в отставку. Что позволяет сделать вывод о том, что в РФ Президент, не будучи главой Правительства, в то же время обладает широким кругом прерогатив высшей исполнительной власти. К тому же, несмотря на то, что по Конституции Правительством и входящими в него министерствами непосредственно руководит премьер-министр, ряд федеральных министерств и ведомств в настоящее время подведомственны не только премьеру, но и Президенту по вопросам закрепленными за ним Конституцией.[4]

И все же Президент руководит и принимает решения в сфере исполнительной власти: формирует Правительство, определяет политический курс, организацию и структуру федеральных органов исполнительной власти, контроль за их деятельностью.[5]

За Правительством остается лишь функция руководства социально экономическим блоком федеральных органов управления, а также весьма неясная координация тех органов управления, которые находятся в прямом ведении Президента. Это приводит к тому что:

       1.На конституционном уровне фактически созданы два центра руководства органами федеральной исполнительной власти при лидирующей роли Президента, а значит всегда будет остро стоять проблема разграничения их полномочий. Здесь нельзя забывать и об Администрации Президента, которая зачастую действует, как самостоятельная политическая сила под эгидой Президентского покровительства, как «второе Правительство». Причем политическая планка этого органа необоснованно завышена, нельзя ставить Администрацию Президента на один уровень с Правительством, ибо она выполняет хоть и важные, но качественно иные функции.

2.Спорной представляется практика искусственного вычленения из прямого ведения Правительства многих федеральных министерств и ведомств. Что, в конечном счете, может привести к ослаблению коллегиального начала в работе Правительства и к бесконтрольности «силовых ведомств». Прямое подчинение силовых структур Президенту, при слабом контроле со стороны Парламента способствует самовозрастанию их значимости в жизни государства. В таких условиях вполне вероятны эксцессы силового давления на институты гражданского общества. Президент не в силах постоянно и лично контролировать эти органы и нет специализированного органа, могущего обеспечить контроль за их деятельностью. Совет же Безопасности пока не может подняться над ведомствами силового блока.[6]

Следует отметить, что Правительство РФ осуществляет многие свои действия исходя из непосредственных указаний Президента. Исходя из этого, возникает вопрос о роли и месте Президента в системе высших органов исполнительной власти. Согласно ст. 110 Конституции исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство РФ, но реально это не означает, что вся полнота власти на федеральном уровне сосредоточена в руках Правительства, к тому же понятие «осуществляет» не исключает его интерпретацию в смысле, что Правительство осуществляет исполнительную власть, а Президент имеет над ней высший контроль. К тому же этот вывод вытекает из ст. 80 Конституции, где говорится, что именно Президент, а не глава Правительства осуществляет основные направления внутренней и внешней политики государства.[7]

Проблема подчинения Правительства Президенту, несмотря на то что Конституция говорит о Правительстве как высшей исполнительной, власти[8] лежит на поверхности и на наш взгляд конечно же стоит согласиться с тем, что необходимо разделить компетенцию этих двух органов на законодательном уровне, причем начиная с конституционного.

О характере распределения полномочий между Президентом и Правительством наглядно свидетельствует сопоставление структуры Правительства и Администрации Президента.

В Правительстве функционирует определенное количество федеральных министерств, каждое из которых ведет свою отрасль государственной политики, что обусловлено его функциями управления и регулирования.

Администрация Президента создана для оказания Президенту содействия в разработке стратегических направлений внешней и внутренней политики и осуществления общего политического руководства всем государственным аппаратом.

Очевидно, что Президент и его Администрация, определяя стратегические направления деятельности исполнительной высшей власти в стране, в значительной степени контролируют деятельность Правительства.

Органы созданные в Администрации Президента с одной стороны координируют работу соответствующих министерств и ведомств, но с другой стороны и сами имеют определенный политический вес в системе исполнительной власти.[9]

Правительство же призвано осуществлять реализацию согласованных с Президентом направлений государственной политики и обеспечивать непосредственное управление системой исполнительных органов власти.[10]

Из Конституции и федеральных законов не вытекает, что Президент осуществляет исполнительную власть в РФ и возглавляет единую систему органов исполнительной власти в России лишь номинально. Но по букве закона и на практике это действительно высший исполнительный орган общей компетенции. Специфика же взаимоотношений Президента и Правительства в том, что они должны выполнять свои функции без административной субординации. Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ» институирует его, как высший исполнительный орган государственной власти РФ и не обуславливает необходимости общего руководства Президента федеральным Правительством.[11]

Следует обратить внимание, что у Правительства и его главы имеется ряд конституционных и присущих только ему полномочий, к ним относится исключительное право разработки Правительством, а не Президентом федерального бюджета на очередной год. Правительству также предоставлено право законодательной инициативы. Согласно Конституции именно Правительство управляет федеральной собственностью страны. Это полномочие Правительства еще больше усиливает роль Президента в экономической политике государства и отводит ему особо важное место в процессе взаимоотношений между федеральными органами власти и властями субъектов Российской федерации.

Именно Председатель Правительства представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов власти. Конституция налагает и на Президента и на Правительство общую ответственность за осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.[12]

И все же в Конституции 1993 года заложена, и возможность конфликта Президента с премьер-министром, ибо зампреды и министры освобождаются и назначаются по предложению Президента.[13]

На наш взгляд эта проблема могла бы быть устранена, тем, что эти должностные лица как отбирались так и назначались бы Председателем Правительства. К тому же следует согласиться с точкой зрения Сахарова Н.А о том что между Правительством и Президентом не должно быть отношений прямого подчинения.

Непонятно и постоянное согласование с Администрацией Президента огромной массы проектов правительственных решений, принимаемых по предметам ведения Правительства.[14]

Администрация Президента – важный постоянно действующий орган президентской власти, однако в настоящее время получается так, что он стоит над Правительством и более того она поглощает конституционные права Правительства и по существу руководит важнейшими сторонами жизни страны. К тому же Администрация Президента усложняет всю систему исполнительной власти и увеличивает ее персональный состав до размеров выходящих за рациональные рамки. В дополнение ко всему президентская администрация решает все важные вопросы, воздействуя на власть не только прямо но и косвенно, через назначение должностных лиц на государственную службу, а также путем сращивания с олигархическим капиталом, осуществляет контроль за финансовыми потоками расстановкой своих людей на руководящие посты в естественных монополиях, крупных структурах и т.п.[15]

Конечно ни у кого не вызывает сомнения и проблема взаимоотношений Правительства и Президентской Администрации (кстати это та же проблема прямого подчинения Правительства Президенту). На наш взгляд Администрация Президента это орган сбора различной информации в интересах деятельности Президента, рисующий для него реальную картину происходящего в государстве. Это орган взаимодействия со всеми государственными органами, а не их подчинения. Вся информация собранная Администрацией должна сосредотачиваться у Президента, который уже исходя из ее сути координирует свою деятельность. То есть исходя из сказанного, Администрация не должна быть еще одним исполнительным органом, что количественно уменьшило бы и Администрацию, и убрало бы некоторую путаницу в коридорах исполнительной власти.

Однако пока фактически единая система исполнительной власти на федеральном уровне возглавляется двумя параллельными органами: Президентом и Правительством.

Тяготение Президента к исполнительной власти объяснимо, но нельзя забывать об одной из главных конституционных функций Президента обеспечения взаимодействия и согласованного функционирования всех государственных органов, а не принятие решения за них.[16]

На практике конституционная компетенция Правительства сужена примерно вдвое нормативными актами Президента. Это можно видеть, например, в сфере управления федеральной собственностью.[17]

Методы прямого административного воздействия на Правительство допустимы в ограниченных случаях, когда Правительство не справляется со своими обязанностями. Направление на укрепление самостоятельности Правительства должна получить развитие в законодательстве.[18]

Модель Президента практического руководителя Правительства (при исполнительной, а не технической роли Председателя Правительства) ущербна не только в политическом, но и в юридическом плане. Если Президент (глава государства) действует в таком качестве, тогда он несет полную ответственность за деятельность этого высшего исполнительного органа. Но такой ответственности Конституция не предусматривает. Президент глава государства, он отвечает за общее состояние государственных дел. Каждый же из органов представляющих разные ветви, несет ответственность исходя из норм Конституции и федеральных законов и, прежде всего перед народом – единственным источником власти в Российском государстве.[19]

Нельзя не согласиться и с довольно остро стоящей проблемой подчинения некоторых министерств непосредственной Президенту и вынесения их из подчинения Правительства. На наш взгляд это фактически сужает компетенцию Правительства, и приводит к снижению его роли в государстве, что опять таки подтверждает что в стране два центра исполнительной власти Президент и Правительство. И конечно же следовало бы вернуть эти министерства в подчинение Правительству, а взаимоотношения этих органов власти строить на партнерской основе. То есть Президент, должен не руководить Правительством, а координировать его деятельность. Практически ежедневно Председатель Правительства встречается с Президентом вот здесь то у него и есть возможность координировать деятельность любого министерства через Председателя Правительства, что практически может приравниваться их непосредственному руководству.

Следует иметь в виду, что при наличии в политической системе дуализма высшей исполнительной власти в лице Президента и премьера степень контроля главы государства над главой правительства во многом зависит от того, имеет ли премьер поддержку своей политической линии у парламентского большинства, хотя на данный момент Правительство и Президент в меньшей степени зависят от Федерального Собрания (в связи с не принадлежностью Президента какой-либо партии), однако, это не

означает отсутствия насущной необходимости усиления взаимодействия между всеми ветвями государственной власти в стране.[20]

Для теории разделения властей также весьма непоследовательно и несоразмерно наделение Президента правом по отмене постановлений и распоряжений федерального Правительства и приостановления действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае несоответствия их Конституции.[21]

Здесь тоже проблема и несоответствие, ибо прерогатива проверки конституционности законодательных актов принадлежит Конституционному Суду, он же на наш взгляд и должен прекращать действие этих актов, а никак не Президент.

Возлагая на Правительство осуществление исполнительной власти РФ, Конституция не дает ответа на вопрос о степени и объеме его компетенции, то есть всю полноту его власти или только отдельные ее сферы осуществляет Правительство. С этой точки зрения широкий диапазон основных направлений деятельности Президента, не вполне увязывается с широкими функциями в сфере исполнительной власти Правительства. Такое несоответствие для правоведов стало одним из аргументов того, что исполнительную власть осуществляет и возглавляет в первую очередь Президент, а не Правительство. Что ведет к непосредственному нарушению, закрепленному в Конституции принципа разделения властей. Сосредоточение ключевых функций исполнительной власти и в управлении экономикой и в обеспечении правопорядка одновременно у Президента и Правительства представляет не лучший метод руководства государственной власть.[22]

Однако Политическое единство Президента и Правительства не противоречит конституционной самостоятельности и полноценному функционированию Правительства, как высшего исполнительного органа. Ибо функции и полномочия Президента качественно иные, чем правительственные. Несмотря на то, что конституционное назначение Правительства и Президента по многим параметрам их деятельности совпадает, они функционально разноуровневые и конституционно самостоятельные институты власти. Если за Президентом стратегическое управление, то за Правительством, органами исполнительной власти – своевременное и безотлагательное принятие распорядительных решений, осуществление стратегического замысла силами государственного аппарата.[23]

Вся нынешняя система исполнительной власти в России крайне сложна и функционально нечетка, а как следствие не вполне эффективна. Функциональная нечеткость порождает бюрократизацию и безответственность и поэтому в современных условиях одной из актуальных остается проблема усиление самостоятельности и ответственности Правительства при проведении экономического курса. Особо остро стоит ныне проблема ответственности исполнительной власти (и правительственной и президентской) перед народом, гражданами России.

Правительство не должно быть подотчетно только Президенту, как это определено Конституцией и существует на практике.

Ныне же по существу Президент РФ руководит Правительством, а следовательно и всей исполнительной властью, это позволяет считать, что он является главой исполнительной власти не только формально или же фактически, но и по Конституции. А отсюда следует вывод о наличии в России тенденции усиления исполнительной власти в системе разделения властей.[24]

На наш взгляд следовало бы сделать Правительство РФ подотчетным также законодательной власти, как это существует в практике некоторых государств. Такая подотчетность усилила бы ответственность Правительства за принимаемые решения, повысила бы его самостоятельность и добавила бы еще один противовес в систему разделения властей, чем естественно укрепила бы эту систему. По сути мы видим опять таки противоречивость нашей Конституции, согласно которой Президент не является главой исполнительной власти, а на деле таковым является. Согласно Конституции Правительство напрямую не подчиняется Президенту, а в реальности Президент довольно жестко контролирует и направляет деятельность Правительства. Эти противоречия, заложенные в Конституции, и решены, могут только либо на конституционном уровне, либо на уровне конституционного закона.

Таковы взаимоотношения Президента и Правительства. Теперь рассмотрим взаимоотношения Президента и Федерального собрания.